W jaki sposób wyborca może kwestionować prawidłowość wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz wyborów do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej?

0

Wybory przedstawicieli do organów prawodawczych są świętem demokracji. Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej umożliwiło Polakom współuczestnictwo w kształtowaniu składu osobowego jednego z najliczniejszych organów prawodawczych świata, tj. Parlamentu Europejskiego[1]. W 2019 roku przypada koniec jego aktualnej kadencji, ale i kadencji Sejmu i Senatu RP. W obu przypadkach każdy wyborca powinien być świadomy przysługujących mu środków prawnych, pozwalających na uruchomienie procedury weryfikacji prawidłowości wyborów nowych deputowanych. Szczegółowe kwestie organizacji, przeprowadzania i ogłaszania wyników wyborów m.in. do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego zawiera ustawa z dnia 05.01.2011r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2019r. poz. 684 – dalej KW). Kodeks ustanawia różne środki skargowe, odpowiednio do etapu wyborów i rodzaju zarzutów. 

1. Skarga na decyzję o odmowie wpisania do rejestru wyborców

We wczesnej fazie przygotowań wyborów środkiem prawnym pozostającym do dyspozycji wyborcy jest skarga na decyzję o odmowie wpisania do rejestru wyborców. Za pomocą skargi można żądać zmiany decyzji odmawiającej wpisu albo usunięcia błędów spowodowanych decyzją o wpisie w rejestrze wyborców w danej gminie. Treść rejestru przesądza bowiem o tym, kto znajdzie się na spisach wyborców w określonych obwodach wyborczych. Co za tym idzie, odmowa wpisu do rejestru albo nieprawidłowości takiego wpisu może pozbawić oznaczoną osobę nie tylko możliwości skorzystania z czynnego prawa wyborczego, ale i prawa do późniejszego kwestionowania prawidłowości samych wyborów.

Wniosek o wpisanie do rejestru wyborców przysługuje trzem kategoriom zainteresowanych. Pierwsza to wyborcy, którzy stale zamieszkując w danej gminie, nie posiadają w niej zameldowania na pobyt stały. Brak wniosku o wpis do rejestru wyborców spowoduje, że osoby takie będą niejako „z urzędu” ujęte w rejestrze, ale w gminie, w której posiadają urzędowo potwierdzone zameldowanie na pobyt stały. Co w sposób oczywisty może utrudnić lub uniemożliwić im udział w głosowaniu. Druga kategoria to osoby zameldowane i faktycznie mieszkające w tej samej gminie, ale pod różnymi adresami. W praktyce osoby takie będą co prawda ujęte w rejestrze wyborców, ale nierzadko w obwodach do głosowania odległych od miejsca ich zamieszkania. Trzecia grupa zainteresowanych złożeniem wniosku o wpis to osoby, które w ogóle nie posiadają zameldowania na pobyt stały na terenie RP. W konsekwencji nie znajdą się w żadnym rejestrze wyborców. Dla tej grupy złożenie wniosku o wpis do rejestru będzie warunkiem koniecznym czynnego uczestnictwa w wyborach.

Wniosek o wpis musi zawierać podstawowe dane identyfikacyjne wnioskodawcy (ksero dokumentu tożsamości) oraz jego deklarację o obywatelstwie i adresie stałego zamieszkania na terenie RP. Wniosek składamy do organu wykonawczego gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), gdzie podlega rozpoznaniu w terminie 5 dni. Wypada podkreślić, że wszelkie wątpliwości w przedmiocie prawidłowości wniosku, jeśli nie mogą być jednoznacznie wyjaśnione, muszą być rozstrzygnięte na korzyść wnioskodawcy (zgodnie z zasadą in dubio pro libertate – wątpliwości na korzyść wolności, tu: zasady powszechności prawa wyborczego). Decyzja negatywna (nie uwzględniająca wniosku) podlega uzasadnieniu i niezwłocznemu doręczeniu do wnioskodawcy. Przysługującą od niej skargę wnosi się w terminie 3 dni do sądu rejonowego, który rozpoznaje ją w ciągu kolejnych 3 dni, w postępowaniu nieprocesowym. Wydane przez sąd postanowienie kończy sprawę i nie podlega dalszemu zaskarżeniu.

2. Reklamacja

W fazie przygotowań wyborów każdej zainteresowanej osobie przysługuje również reklamacja, służąca kwestionowaniu prawidłowości sporządzenia rejestru lub spisu wyborców. Wymaga podkreślenia, że rejestr wyborców jest dokumentem publicznym, podlegającym praktycznie nieograniczonemu udostępnieniu jako informacja publiczna. Stąd prawo wniesienia reklamacji przysługuje każdej osobie, niezależnie np. od jej obywatelstwa, miejsca pobytu (zamieszkania, zameldowania), czy możliwości uczestnictwa w wyborach. Różnica między skargą na odmowę wpisu do rejestru wyborców, a reklamacją sprowadza się do aspektu czasowego i podmiotowego. Pierwsza służy bowiem kwestionowaniu decyzji o odmowie wpisu do rejestru i przysługuje osobie bezpośrednio zainteresowanej takim wpisem. Druga może dotyczyć każdej wadliwości rejestru i być wniesioną przez każdego, kto taką wadliwość dostrzeże.

Reklamację wnosi się do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) pisemnie lub ustnie do protokołu. Dopuszczalne jest zatem osobiste udanie się do siedziby urzędu gminy z żądaniem sporządzenia protokołu złożenia reklamacji, którą uznaje się wtedy złożoną wg treści (w szczególności daty) protokołu. Jeśli reklamacja dotyczy spisu wyborców, należy ją kierować do organu, który taki spis sporządził[2]. Treść reklamacji może dotyczyć jakiejkolwiek nieprawidłowości w rejestrze wyborców. Kodeks wyborczy wymienia jedynie ich przykładowy katalog, a w nim m.in. brak danych wyborcy w rejestrze, wpisanie danych wadliwych albo danych osoby, która nie posiada prawa wybierania (czynnego prawa wyborczego) albo też mieszka stale na obszarze innej gminy. Można więc stwierdzić, że przedmiotem reklamacji może być każda wątpliwość powzięta przez skarżącego, pod warunkiem że dotyczy treści rejestru wyborców. 

Rozpoznanie reklamacji następuje w terminie 3 dni (2 dni jeśli dotyczy spisu wyborców), i przyjmuje zawsze formę uzasadnionej decyzji. Podlega ona „niezwłocznemu” (tak art. 22 § 3 KW) doręczeniu do reklamującego, ale i innych osób, których dotyczy (np. osoby, której dane w efekcie uwzględnienia reklamacji zostały usunięte z rejestru wyborców). Decyzja negatywna (nieuwzględniająca reklamacji) podlega zaskarżeniu skargą do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Skargę trzeba wnieść w terminie 3 dni od otrzymania decyzji negatywnej (2 dni jeśli dotyczy spisu wyborców), za pośrednictwem organu, który ją wydał. Uprawnioną do wniesienia skargi jest przy tym nie tylko osoba składająca reklamację, ale i osoba, która w efekcie decyzji została skreślona z rejestru wyborców. Sąd orzeka w analogicznej procedurze i terminach, jak przy rozpoznawaniu skargi na decyzję o odmowie wpisania do rejestru wyborców. Od wydane postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy.

Dla osób, które w dniu wyborów mają przebywać na polskim statku morskim albo za granicą RP (posiadając ważny paszport polski lub paszport innego państwa UE), organem właściwym będzie odpowiednio kapitan statku lub konsul, a rozpoznanie reklamacji następuje niezwłocznie. Od takiej decyzji nie przysługuje już jednak żaden środek odwoławczy.

3. Protest wyborczy

Środkiem prawnym przysługującym bezpośrednio po przeprowadzonych wyborach jest protest wyborczy. Zasadniczo wydaje się on narzędziem prawnym stosunkowo nieskomplikowanym, niemniej jego skuteczne wniesienie obwarowane jest istotnymi rygorami. Uprawnionym do wniesienia protestu jest przewodniczący właściwej komisji wyborczej lub pełnomocnik wyborczy oraz każdy wyborca, którego „nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego” (art. 82 § 3 KW). Ograniczenie to pokazuje jak ważna jest prawidłowość sporządzenia w danym okręgu spisów wyborców. Warunkuje zarówno czynny udział w głosowaniu, jak i późniejszą możliwość kwestionowania jego prawidłowości. Indywidualne sprawdzenie przez każdego wyborcę, czy jego prawidłowe dane są ujęte we właściwym rejestrze i spisie wyborców należy uznawać za szczególnie istotne. Jeżeli bowiem dany wyborca nie został ujęty w żadnym spisie wyborców (co może, ale nie musi być konsekwencją braku jego danych w rejestrze wyborców), to nie przysługuje mu prawo wniesienia protestu wyborczego. 

Od strony formalnej protest wymaga zawsze formy pisemnej, zastrzeżonej de factopod rygorem nieważności. Nie będzie tutaj skuteczne oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym. Co prawda Kodeks cywilny zrównuje ją w skutkach z formą pisemną, ale nie jest to równoznaczne z tożsamością obu postaci dokumentu[3]. Skoro Kodeks wyborczy stanowi expressis verbiso formie pisemnej, to oznacza, że żadna inna nie jest dopuszczalna. Protest musi być wniesiony bezpośrednio do Sądu Najwyższego w terminie zawitym 7 dniu od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów w Dzienniku Ustaw RP. Wymóg zachowania terminu spełnia nadanie protestu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, złożenie go do właściwego terytorialnie konsula RP[4]albo do kapitana polskiego statku morskiego. Przepisy nie przewidują innych organów pośrednich (np. sądów, Państwowej Komisji Wyborczej), które mogłyby protest przekazywać[5]. Składający protest wyborca nie może więc liczyć, że jakikolwiek organ (w tym wspomniany konsul, czy kapitan polskiego statku morskiego) dokona weryfikacji formalnej protestu i np. wezwie do usunięcia dostrzeżonych w nim błędów. 

W zakresie merytorycznym protest może zawierać wyłącznie zarzuty przeciwko ważności wyborów, wyborów w okręgu lub wyboru określonej osoby oraz musi przedstawiać dowody na ich potwierdzenie. Kodeks dopuszcza jedynie dwie możliwe do powoływania przyczyny nieważności. Jedną z nich jest popełnienie przestępstwa przeciwko wyborom, a drugą  naruszenie Kodeksu wyborczego. W obu przypadkach warunkiem jest, aby taka przyczyna miała wpływ na przebieg głosowania, ustalenie jego wyników albo wyników wyborów. Nie ma możliwości powoływania innych przyczyn wadliwości wyborów[6]

Naruszenie wymogów formalnych skutkuje pozostawieniem protestu „bez dalszego biegu” (art. 243 § 1 i § 2 KW).  Przepisy nie przewidują możliwości wezwania skarżącego do usunięcia takich braków, przywrócenia terminu do wniesienia protestu, ani tym bardziej zastosowania przepisów o wznowieniu postępowania[7]. Należy podkreślić, że wadą formalną będzie również wniesienie protestu w formie innej niż pisemna. W tym kontekście można powiedzieć, że protest jest sporządzany i wnoszony na wyłączne ryzyko skarżącego. Termin 7-dniowy jest też wyłącznie właściwy dla poprawek lub uzupełnień wniesionego już protestu, ale oczywiście dokonywanych z inicjatywy wnoszącego. 

Skutkiem merytorycznego rozpoznania protestu jest wszczęcie przez Sąd Najwyższy postępowania nieprocesowego, w celu oceny prawidłowości formalnej i zasadności zarzutów protestu. W efekcie analizy merytorycznej Sąd Najwyższy w składzie trzyosobowym wydaje opinię w formie postanowienia. W razie potwierdzenia zarzutów protestu opinia wskazuje, czy i w jakim zakresie stwierdzone naruszenia miały wpływ na wynik wyborów. Opinia nie przesądza jednak samoistnie o ważności wyborów, a od zawierającego ją postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy[8]. Niemniej, w konfrontacji ze sprawozdaniem PKW może stanowić argument dla podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały o nieważności wyborów w całości lub w części. 

Jak widać ustawodawca pozostawia do dyspozycji konkretne, celowe narzędzia prawne nakierowane na weryfikację prawidłowości zapewnienia realizacji czynnego prawa wyborczego oraz kontrolę samych wyborów. W efekcie każdy zainteresowany może samodzielnie, przy stosunkowo niewielkim nakładzie czasu i środków potwierdzić swój status wyborcy w danym obwodzie głosowania. Z kolei po przeprowadzonych wyborach określonym osobom przysługuje prawo kwestionowania ich wyniku, choć jedynie z powołaniem na oznaczone rodzajowo uchybienia. Z perspektywy statystycznego obywatela wybory nie są więc abstrakcyjnym, niejasnym procesem wyłaniania reprezentantów, ale weryfikowalnym i rzetelnym mechanizmem kształtowania organów przedstawicielskich najwyższego szczebla. Niestety w aktualnej sytuacji prawnej związana z tym opcja ostatecznego rozstrzygnięcia o ważności wyborów przez właściwą izbę Sądu Najwyższego[9]może budzić wątpliwości w kontekście skuteczności prawnej. Do czasu bowiem rozstrzygnięcia o prawidłowości wyborów sędziów tej izby, wszelkie wydane przez nią orzeczenia będą obciążone istotnym ryzykiem nieważności. 

Zobacz też: co mogę jako wyborca?


[1]Obecnie PE liczy 751 posłów (deputowanych), wybieranych na pięcioletnią kadencję. W tym z Polski wybieranych jest 52 posłów.

[2]Organ wykonawczy gminy, kapitan polskiego statku morskiego albo właściwy terytorialnie konsul RP

[3]Por. art. 781k.c.

[4]Wykonującego funkcję w okręgu konsularnym pobytu wyborcy, por. art. 12 ustawy z dnia 25.06.2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2018r. poz. 2141)

[5]Por. m.in. postanowienie SN z dnia 08.11.2011r. III SW 162/11

[6]Art. 82 § 1 KW

[7]Tak m.in. postanowienie SN z dnia 04.04.2012r. I CO 8/12 

[8]Tak m.in. postanowienie SN z dnia 02.02.2016r. III SO 2/16

[9]Na mocy nowej ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 08.12.2017r. (Dz. U. z 2018r. poz. 5) rozpoznawanie protestów wyborczych, protestów przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego i konstytucyjnego, a także stwierdzanie ważności wyborów i referendum należy do właściwości utworzonej tą ustawą Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących procedury powołania sędziów m.in. tej izby, wydane przez nią orzeczenia są obarczone istotnym ryzykiem prawnym.