W praktyce obrotu gospodarczego znaczenie alternatywnych (pozasądowych) metod rozwiązywania sporów (Alternative Dispute Resolution – ADR) wciąż zyskuje na znaczeniu. Z jednej strony przyczynia się do tego wyraźnie dostrzegalny w prawodawstwie silny trend promujący pozasądowe metody rozwiązywania sporów, a z drugiej naturalna potrzeba poszukiwania alternatywy dla długotrwałości rozpoznawania spraw cywilnych.
Jarosław Jerzykowski
radca prawny, komplementariusz w kancelarii Jerzykowski i Wspólnicy sp.k.
Fot. Archiwum Jerzykowski i Wspólnicy sp.k.
Co do pierwszego z czynników to w ostatnich latach doszło do uchwalenia szeregu aktów prawnych mających na celu zachęcanie lub wręcz przymuszanie stron do podjęcia próby polubownego zakończenia sporu. Dotyczyło to także (a może nawet w szczególności) szeroko rozumianego sektora publicznego (jednostek sektora finansów publicznych, spółek komunalnych, spółek z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych niezaliczonych do jednostek sektora finansów publicznych), który niejako tradycyjnie unikał metod ADR w przypadku sporów, w których uczestniczył.
W tym zakresie warto przypomnieć w pierwszej kolejności dodanie do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) art. 54a ust. 1, na mocy którego jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego[1]. Jednocześnie w przepisach ustawy z dnia
17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 104 z późn. zm.) uchylono bezprawność działania sprawcy w przypadku niektórych czynów będących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, jeżeli działanie sprawcy następowało w wyniku wykonana zawartej ugody lub polegało na zawarciu ugody[2]. Wreszcie w omawianym zakresie zwrócić należy uwagę na przepis art. 591 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r.
– Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm.), który nie miał swojego odpowiednika w regulacjach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 z późn. zm. – „PZP”). Stosownie do jego postanowień w sprawie majątkowej, w której zawarcie ugody jest dopuszczalne, każda ze stron umowy, w przypadku sporu wynikającego z zamówienia, może złożyć wniosek o przeprowadzenie mediacji lub inne polubowne rozwiązanie sporu do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, wybranego mediatora albo osoby prowadzącej inne polubowne rozwiązanie sporu.
Co do drugiej z przyczyn wzrostu popularności pozasądowych metod rozwiązywania sporów to szczególnym impulsem do ich wykorzystania stał się nadzwyczajny wzrost kosztów realizacji zamówień publicznych w następstwie pandemii COVID-19 oraz napaści Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W rozlicznych przypadkach, zwłaszcza dotyczących realizacji zamówień na roboty budowlane, zawarcie ugody obejmującej wzrost wynagrodzenia lub zasad jego uiszczania stało się efektywnym sposobem szybkiego rozwiązywania sporów dotyczących roszczeń „rebusowych” (dotyczących waloryzacji wynagrodzenia wywodzonej z klauzuli rebus sic stantibus) powstających między zamawiającymi a wykonawcami.
Szczególną rolę w tym zakresie odegrał Sąd Polubowny przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej („Sąd Polubowny przy PGRP”), przed którym zawarto szereg ugód stanowiących formę waloryzacji wynagrodzenia należnego wykonawcy. Do jego popularności przyczyniła się z pewnością regulacja przywołanego art. 591 ust. 1 nowego prawa zamówień publicznych eksponująca możność złożenia wniosku o przeprowadzenie mediacji lub inne polubowne rozwiązanie sporu do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP.
Spory z udziałem Skarbu Państwa
Sąd Polubowny przy PGRP jest instytucją uregulowaną ustawowo, tj. w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1192 z późn. zm. – „ustawa o PGRP”). Stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 tej ustawy Prezes Prokuratorii Generalnej tworzy Sąd Polubowny przy Prokuratorii Generalnej właściwy w sprawach sporów z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych osób prawnych, osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych oraz spółek kapitałowych z udziałem tych podmiotów. Z kolei zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2a ustawy o PGRP mediacja i inne polubowne formy rozwiązania sporu mogą być prowadzone również w przypadku sporów, w których jedną ze stron jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, państwowa osoba prawna, osoba prawna z udziałem Skarbu Państwa lub z udziałem państwowej osoby prawnej oraz spółek kapitałowych z udziałem tych podmiotów. Wynikający z art. 26 ustawy o PGRP zakres kognicji Sądu Polubownego przy PGRP niejako w sposób naturalny predysponuje go do prowadzenia mediacji lub stosowania innego polubownego rozwiązywania sporu w stosunku do większości umów w sprawach zamówień publicznych. W znacznym stopniu pokrywa się z podmiotowym zakresem zastosowania PZP (por.: art. 4 PZP oraz art. 5 ust. 1 PZP).
Zasady działania Sądu Polubownego przy PGRP oraz postępowanie przed tym sądem reguluje regulamin określony przez Prezesa Prokuratorii Generalnej w drodze zarządzenia (art. 26 ust. 7 ustawy o PGRP). Regulamin sądu i postępowania przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej poza uregulowaniami dotyczącymi rozpoznawania sporów na podstawie klauzuli arbitrażowej (zapisu na sąd polubowny) normuje także dwa postępowania będące pozasądowymi metodami rozwiązywania sporów – mediację i koncyliację.
Mediacja
Mediacja nie została zdefiniowana w regulaminie[3]. Nie ma zresztą także definicji legalnej mimo obszernej regulacji w przepisach kilku ustaw, w szczególności k.p.c. Mediacja polega na próbie doprowadzenia do ugodowego, akceptowalnego dla obu stron sporu rozwiązania w drodze negocjacji prowadzonych przy udziale osoby trzeciej – mediatora. Mediator wspiera przebieg negocjacji, pomaga w przełamaniu impasu, łagodzi napięcia oraz pomaga stronom w wypracowaniu satysfakcjonującego porozumienia i ostatecznej postaci ugody. Mediator nie narzuca jednak stronom swojego stanowiska, jest raczej moderatorem negocjacji umożliwiającym wzajemne zrozumienie stanowisk i potrzeb drugiej strony w celu wypracowania ugody. Immanentną cechą mediacji jest dobrowolność.
Zgodnie z regulaminem mediacja może być przeprowadzona na podstawie umowy o mediację. Regulamin przewiduje również, iż do zawarcia takiej umowy może dojść także przez złożenie wniosku i wyrażenie zgody na mediację przez drugą stronę, a zatem w sposób analogiczny do sposobu opisanego w art. 183(1) § 2 zdanie 2 k.p.c. Dodatkowo wskazać należy, że mediacja przed Sądem Polubownym przy PGRP może być prowadzona na podstawie postanowienia sądu kierującego strony do mediacji przed Sądem Polubownym przy PGRP wydanego na podstawie art. 593 ust. 2 PZP. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli pozew albo odpowiedź na pozew zamawiającego nie zawiera informacji, czy strony podjęły próbę mediacji lub innego polubownego rozwiązania sporu w przypadku, gdy szacunkowa wartość zamówienia została ustalona jako równa lub przekraczająca w złotych równowartość kwoty
10 mln euro dla dostaw lub usług oraz 20 mln euro dla robót budowlanych oraz wartość przedmiotu sporu przewyższa
100 tys. zł, sąd kieruje strony do mediacji lub innego polubownego rozwiązania sporu do Sądu Polubownego przy PGRP, chyba że strony wskazały mediatora albo osobę prowadzącą inne polubowne rozwiązanie sporu.
W celu przeprowadzenia mediacji wnioskodawca składa do Sądu Polubownego przy PGRP wniosek w formie pisemnej[4].
Jeżeli przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie mediacji strony nie zawarły umowy o mediację, sekretarz generalny sądu zawiadamia drugą stronę o złożeniu wniosku i zwraca się o wyrażenie przez nią zgody na mediację, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. W razie bezskutecznego upływu terminu mediacja nie zostaje wszczęta, o czym sekretarz generalny sądu zawiadamia wnioskodawcę.
Jeżeli strony nie uzgodniły osoby mediatora, wówczas wyznacza go w drodze nominacji zastępczej Prezes Sądu Polubownego lub upoważniony przez niego wiceprezes sądu. Jeżeli mediator uzgodniony przez strony odmówił pełnienia funkcji mediatora, nie złożył oświadczenia o bezstronności albo z innych powodów pełnienie przez niego tej funkcji nie jest możliwe, to w takich przypadkach sekretarz generalny sądu wzywa strony do zgodnego wyboru innego mediatora, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. W razie jego bezskutecznego upływu zostaje dokonana nominacja zastępcza.
Postępowanie mediacyjne jest odformalizowane. Mediator prowadzi je według swojego uznania, kierując się zasadami bezstronności i neutralności. W szczególności wyznacza posiedzenia mediacyjne z udziałem obu stron, spotkania indywidualne ze stronami oraz określa inne sposoby komunikowania się ze stronami. Posiedzenia mediacyjne mogą odbywać się za pomocą środków porozumiewania się na odległość, co znajduje coraz szerszy zakres zastosowania. Częstokroć bezpośrednie spotkanie następuje jedynie w celu podpisania ugody.
Regulamin Sądu Polubownego przy PGRP podkreśla, że mediator nie rozstrzyga sporu między stronami, ale stara się wspomóc strony w prowadzonych przez nie negocjacjach w sposób bezstronny i niezależny.
Postępowanie mediacyjne kończy się zawarciem ugody przez strony lub bez jej zawierania, jeżeli co najmniej jedna ze stron wyrazi wolę zakończenia mediacji bądź jeżeli mediator stwierdzi niemożliwość, niecelowość lub bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania mediacyjnego.
Z przeprowadzonej mediacji mediator sporządza protokół. Jeżeli strony zawarły ugodę przed mediatorem, ugodę załącza się do protokołu lub zamieszcza w protokole. Odpis protokołu z przeprowadzonej mediacji mediator doręcza stronom oraz przekazuje niezwłocznie sekretarzowi generalnemu sądu. Jeżeli w ramach prowadzonej mediacji umownej nie doszło do zawarcia ugody, strony mogą za pośrednictwem mediatora, przed formalnym zakończeniem mediacji, złożyć zgodny wniosek o wydanie stanowiska koncyliacyjnego. W takim przypadku postępowanie mediacyjne kończy się z upływem 30 dni od dnia otrzymania stanowiska koncyliacyjnego przez ostatnią ze stron, chyba że strony złożyły wcześniej zgodny wniosek o zawarcie ugody przed mediatorem.
Opłata za postępowanie mediacyjne wynosi 5 tys. zł i jest uiszczana po jego zakończeniu. Jeżeli w trakcie postępowania odbyły się więcej niż trzy posiedzenia, opłata ulega zwiększeniu o 1 tys. zł za każde kolejne posiedzenie. Do opłaty za postępowanie mediacyjne/koncyliacyjne dolicza się należny podatek VAT. Wysokość opłaty za przeprowadzone postępowanie strony pokrywają w częściach równych, chyba że postanowiły inaczej.
Koncyliacja
Inny charakter ma koncyliacja. Jest ona próbą ugodowego rozwiązania sporu przez niezależnego i bezstronnego koncyliatora.
Funkcja koncyliatora, w przeciwieństwie do mediatora, jest dynamiczna. Koncyliator przedstawia stronom propozycję rozwiązania konfliktu, co nieco upodabnia koncyliację do arbitrażu, jednakże akceptacja zaproponowanego rozwiązania pozostaje w wyłącznej gestii stron. Zadaniem koncyliatora jest opracowanie odpowiednich rozwiązań w formie propozycji przedstawianej stronom, którą zgodziłyby się zaakceptować. Jeżeli zaproponowane rozwiązanie jest akceptowalne, strony mogą zawrzeć ugodę.
Postępowanie koncyliacyjne może być przeprowadzone na podstawie umowy o koncyliację, która może zostać zawarta także przez złożenie wniosku i wyrażenie zgody na koncyliację przez drugą stronę.
W celu przeprowadzenia koncyliacji wnioskodawca składa do Sądu Polubownego przy PGRP wniosek w formie pisemnej analogiczny w swej istocie do wniosku o mediację, przy czym zawierający także wskazanie dowodów co do przedstawianych okoliczności faktycznych, jeżeli wnioskodawca powołuje się na takie dowody. Jeżeli przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie koncyliacji nie została zawarta umowa o koncyliację, sekretarz generalny sądu zawiadamia drugą stronę o złożeniu wniosku i zwraca się do niej o wyrażenie zgody na koncyliację, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. W razie bezskutecznego upływu tego terminu postępowanie koncyliacyjne nie zostaje wszczęte, o czym sekretarz generalny sądu zawiadamia wnioskodawcę.
Sekretarz generalny sądu doręcza wniosek drugiej stronie, pouczając ją o obowiązku złożenia odpowiedzi na wniosek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 14 dni. Odpowiedź na wniosek powinna zawierać przede wszystkim ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń wniosku i wskazanie dowodów co do przedstawianych okoliczności faktycznych, jeżeli druga strona powołuje się na takie dowody.
Również postępowanie koncyliacyjne koncyliator prowadzi według swojego uznania, kierując się zasadami bezstronności i neutralności oraz potrzebą zapewnienia sprawności i szybkości postępowania. Regulamin przewiduje jednakże, że w ramach koncyliacji nie przeprowadza się dowodów ze świadków, z przesłuchania stron oraz z opinii biegłego, a stanowisko koncyliacyjne jest przedstawiane na podstawie wniosku, odpowiedzi na wniosek i załączonych do nich dokumentów, a także dalszych stanowisk stron i innych osób oraz dokumentów, jeżeli koncyliator uzna ich złożenie za potrzebne. Prowadzenie koncyliacji nie stoi na przeszkodzie zawarciu ugody – w toku koncyliacji możliwe jest w każdym momencie zawarcie ugody. Mediatorem jest wybrany przez strony koncyliator, a mediację prowadzi się w ramach wiążącej strony umowy o przeprowadzenie koncyliacji.
Z przeprowadzonego postępowania koncyliator sporządza stanowisko koncyliacyjne zawierające ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz propozycję rozwiązania sporu, a jeżeli przedstawienie propozycji rozwiązania sporu byłoby niemożliwe, wskazuje okoliczności, które to uniemożliwiają, oraz informację o charakterze prawnym stanowiska koncyliacyjnego. W ciągu 30 dni od otrzymania stanowiska koncyliacyjnego przez ostatnią ze stron strony mogą zgodnie złożyć wniosek o zawarcie ugody.
Opłata za postępowanie koncyliacyjne także wynosi 5 tys. zł
i jest uiszczana po jego zakończeniu. Jeżeli w trakcie postępowania odbyły się więcej niż trzy posiedzenia, opłata ulega zwiększeniu o 1 tys. zł za każde kolejne posiedzenie. Do opłaty za postępowanie koncyliacyjne dolicza się należny podatek VAT. Wysokość opłaty za przeprowadzone postępowanie strony pokrywają w częściach równych, chyba że postanowiły inaczej. Strony ponoszą opłatę solidarnie.
[1] Art. 54a został dodany do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. poz. 933 z późn. zm.).
[2] Art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 104 z późn. zm.) dodane mocą postanowień na podstawie art. 8 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. poz. 933 z późn. zm.).
[3]Regulamin sądu i postępowania przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, https://www.gov.pl/web/sp-prokuratoria/regulamin2 [dostęp: 20 listopada 2025 r.]
[4] Ibidem.
