Nowatorskie rozwiązania

0

Rozmowa Z prof. Rafałem Stankiewiczem, Kierownikiem Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP.

Pod koniec lutego przedstawiciele samorządów radcowskiego i adwokackiego poinformowali, że system dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej, pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniach sądowych oraz zasad zwalniania z kosztów sądowych jest niewydolny i rozpoczynają prace nad jego zmianą. Według informacji miał się nimi zająć specjalny zespół przy Społecznej Komisji Kodyfikacyjnej pod pańskim kierunkiem. Czy ten zespół już powstał?

Tak, zespół został powołany przez Komitet Sterujący Społecznej Komisji Kodyfikacyjnej pod koniec lutego. Oprócz mnie w jego skład weszło dwóch radców prawnych – Przemysław Ligęzowski i dr Filip Czernicki, inicjator powołania tego zespołu. To głównie jego pomysły będziemy poddawać analizie i legislacyjnemu opracowaniu.

W zespole jest także trzech adwokatów, są przedstawiciele świata akademickiego i innych organizacji, w tym Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, a wiele organizacji społecznych zadeklarowało nam swoje wsparcie. Skład zespołu jest więc szeroki i reprezentatywny, dlatego jestem przekonany, że szybko wypracujemy najlepsze możliwe rozwiązania.

Czy rozpoczęliście już prace? Kiedy można się spodziewać ich zakończenia?

Założyliśmy, że gotowe projekty wraz z uzasadnieniem przedstawimy najpóźniej w lutym 2021 r. Większość osób należących do zespołu pracuje nad tą reformą od wielu miesięcy, a jej wstępne założenia zostały zaprezentowane podczas konferencji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego we wrześniu 2019 r. Nasze postulaty przedstawiliśmy władzom obu korporacji prawniczych, a jako członek SKK podjąłem starania, by dalsze prace nad systemem pomocy prawnej były prowadzone 
w ramach komisji, ponieważ obecnie jest to chyba najlepsze forum współpracy środowisk prawniczych, dysponujące nieocenionym potencjałem intelektualnym. Nasza inicjatywa spotkała się z bardzo pozytywnym odzewem zarówno SKK, jak i prezydiów Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, które jeszcze zimą 2019 r. 
przyjęły jednobrzmiące stanowiska postulujące rozpoczęcie prac nad reformą.

Wiele z naszych postulatów będzie miało nowatorski charakter, dlatego bardzo nas cieszy, że będziemy mogli korzystać z pomocy wybitnych prawników oraz liczyć na wsparcie członków komisji. Sam podjąłem się koordynacji działania zespołu, wypełniam również rolę swoistego oficera łącznikowego między zespołem a komisją.

Dlaczego system pomocy wymaga zmiany? Jakie są główne postulaty środowisk prawniczych?

Obecny system we wskazanym zakresie jest niespójny i nieefektywny. Naszym zdaniem należy odciążyć sądy od decydowania choćby o tym, kto powinien być zwolniony od kosztów sądowych czy też komu należałoby przyznać pomoc prawną z urzędu. Powinny o tym decydować właściwe organy administracji samorządu terytorialnego, które mają wiedzę o statusie materialnym mieszkańców danego powiatu.

Reforma systemu dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej, pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniach sądowych oraz zasad zwalniania z kosztów sądowych powinna obejmować kilka obszarów.

Po pierwsze ujednolicenie zasad przyznawania tych świadczeń. Można to uzyskać przede wszystkim poprzez stworzenie jednolitych kryteriów oceny zamożności, uwzględniających koszty życia w danym regionie Polski, które byłyby czytelne dla obywateli.

Po drugie wprowadzenie zasad przyznawania pomocy prawnej na podstawie jednej decyzji administracyjnej, uprawniającej obywateli do otrzymania jednocześnie lub wariantowo uprawnienia do nieodpłatnej przedsądowej pomocy prawnej, jak też do pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniach sądowych oraz zwolnienia 
z kosztów sądowych.

Po trzecie przekazanie kompetencji do wydawania tych decyzji organom samorządu lokalnego przy założeniu, że obywatel z taką decyzją będzie mógł się udać czy to po bezpłatną poradę, czy ubiegać się o wyznaczenie pełnomocnika z urzędu na podstawie list prowadzonych przez ORA i OIRP, czy też samodzielnie złożyć pozew (wniosek) zwolniony od opłaty sądowej.

Będziemy postulować oparcie systemu pomocy prawnej na trzech formach:

– informacji prawnej dostępnej dla każdego obywatela;

– pomocy prawnej na etapie przedsądowym, dostępnej dla obywateli niezamożnych, z uwzględnieniem podziału na pomoc ogólną i specjalistyczną oraz kwalifikowaną pomoc prawną (tam gdzie niezbędna jest pomoc w przygotowaniu pozwu/wniosku czy wsparcie obywatela w toczącym się postępowaniu administracyjnym);

– pomocy prawnej na etapie sądowym, która powinna być dostępna dla obywateli na podstawie oceny opartej na jednolitych kryteriach, niezależnie od procedury i typu postępowania oraz powinna automatycznie wiązać się ze zwolnieniem z kosztów sądowych.

Kompleksowa reforma powinna dotyczyć także zmiany zasad finansowania systemu dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej i polegać na oddaniu do dyspozycji Rady Nieodpłatnej Pomocy Prawnej środków, które obecnie znajdują się w dyspozycji Funduszu Sprawiedliwości, niezależnie od środków przewidzianych na nieodpłatne poradnictwo prawne i pomoc prawną z urzędu w celu kontraktowania pomocy specjalistycznej na etapie przedsądowym.

Będziemy też postulować zwolnienie od podatku VAT usługodawców świadczących pomoc prawną pro publico bono w systemie nieodpłatnej przedsądowej pomocy prawnej oraz pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniach sądowych.

Reforma systemu nieodpłatnej pomocy prawnej to tylko wycinek prac SKK. W ciągu ostatnich dwóch lat komisja pracowała nad kilkoma istotnymi regulacjami, z których część jest już gotowa. Które są już skończone?

Od 3 grudnia 2017 r., kiedy to odbyło się posiedzenie inaugurujące działalność SKK, do końca 2019 r. komisja odbyła 16 posiedzeń plenarnych oraz kilkanaście spotkań członków wraz z ekspertami. Członkowie komisji pracowali również stale w trybie obiegowym, wymieniając się poglądami.

Do czerwca 2019 r. nasze prace koncentrowały się na kilku podstawowych obszarach: zajmowaliśmy się projektem regulacji wprowadzającej obywatelskich sędziów handlowych do sądów powszechnych, projektem mediacji 
w sprawach cywilnych, przygotowaniem założeń do reformy Krajowej Rady Sądownictwa, reformą systemu sądownictwa powszechnego i administracyjnego, a także pracami nad zreformowaniem systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

Spośród zrealizowanych i przyjętych przez komisję sześciu projektów aktów normatywnych pracami nad trzema 
z nich kierowali radcowie prawni. Za projekt dotyczący mediacji w sprawach cywilnych oraz walki z mową nienawiści odpowiadał Prezes KRRP Maciej Bobrowicz, natomiast za projekt dotyczący reformy modelu sądownictwa administracyjnego odpowiadałem ja.

Muszę podkreślić, że w pracach SKK przedstawiciele samorządu radcowskiego odgrywają bardzo istotną rolę. Wystarczy wspomnieć, że przewodniczącym komisji jest prof. Wojciech Popiołek, członkiem Komitetu Sterującego komisji mec. Maciej Bobrowicz, zaś jej członkami wybitni polscy prawnicy, profesorowie i jednocześnie radcowie prawni Stanisław Sołtysiński, Jerzy Pisuliński i Jarosław Zagrodnik. Mam zaszczyt zasiadać w tym gronie.

Które z przygotowanych projektów ujrzały już światło dzienne?

Większość gotowych projektów aktów normatywnych dotyczy problemów wymiaru sprawiedliwości. Projekty te są sukcesywnie publikowane na stronie internetowej SKK, w odrębnej zakładce, spotykając się z żywym odzewem 
i uznaniem przedstawicieli środowisk prawniczych.

Po raz pierwszy zostały one zaprezentowane na II Kongresie Prawników Polskich w Poznaniu, w czerwcu 2019 r., 
podczas którego nie tylko dyskutowano nad bieżącymi problemami praworządności w Polsce, ale również zaprezentowano systemowe rozwiązania dotyczące instytucji mediacji w sprawach cywilnych czy właśnie wprowadzenia instytucji obywatelskich sędziów handlowych. Przedstawiony przez nas projekt reformy Kodeksu postępowania cywilnego zaowocował przygotowaniem propozycji wprowadzenia elementów obligatoryjnej mediacji w sprawach gospodarczych, rozpoznawanych w pierwszej instancji przez sąd okręgowy. To w naszym przekonaniu znacznie odciążyłoby sądownictwo powszechne od zalewu spraw gospodarczych.

W ramach SKK zajmuje się pan pracami nad pakietem ustaw reformujących sądownictwo administracyjne. Założenia do tej reformy są już opracowane – jakie zmiany proponujecie?

Przede wszystkim zwiększenie efektywności funkcjonującego w chwili obecnej modelu sądownictwa administracyjnego poprzez wskazanie kierunków zmian przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uważamy, że zmiany te powinny dotyczyć: poszerzenia kognicji sądownictwa administracyjnego; zmiany właściwości miejscowej sądów pierwszej instancji oraz powołania w nich wydziałów wyspecjalizowanych; poszerzenia zakresu merytorycznego orzekania, wprowadzenia możliwości stosowania środków dowodowych; zwiększenia roli instytucji mediacji w postępowaniu; zwiększenia efektywności kontroli sądowej; wprowadzenia wstępnej kontroli skargi kasacyjnej; a także zmian przepisów dotyczących przygotowania do zawodu sędziego i kwestii doskonalenia kwalifikacji zawodowych.

Rekomendujemy też likwidację modelu hybrydowego rozpatrywania spraw z zakresu ochrony konkurencji i regulacji sektorowej, przedstawiając przy tym nowy mechanizm ich rozstrzygania na etapie weryfikacji instancyjnej w trybie administracyjnym.

Obecny stan zagrożenia epidemicznego wygenerował wiele nowych problemów, z którymi sądownictwo administracyjne będzie musiało się zmierzyć?

Nasze postulaty odnoszą się do tych wyzwań. Zwiększenie efektywności kontroli sądów administracyjnych i przyznanie im szerszego zakresu orzekania merytorycznego z pewnością doprowadziłoby do skrócenia drogi do uzyskania rozstrzygnięcia i zwiększenia ochrony praw podstawowych obywateli.  

Obecnie czas oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w dwóch instancjach wynosi mniej więcej dwa i pół roku. Do tego trzeba dodać kilka kolejnych miesięcy, bo dopiero na podstawie wyroku sądu organ może ostatecznie załatwić sprawę. Na tym polega główna bolączka naszego systemu rozstrzygania w sprawach administracyjnych.

Muszę też ujawnić, że SKK wstępnie poparła moją inicjatywę podjęcia prac nad założeniami reformy postępowania przed organami administracji. Udało się już zebrać grupę osób, które zadeklarowały chęć uczestnictwa w takich pracach i wskazały główne bolączki procedur administracyjnych. Proponowane rozwiązania będą dotyczyć m.in. kwestii elektronizacji postępowań, instancyjności postępowań czy współpracy między organami administracji.  

Obecny stan wymaga też nowego spojrzenia na sposób procedowania organów kolegialnych administracji, w tym m.in. działania w trybie online. Dotyczy to sposobu procedowania, składania podpisów pod decyzjami itp. Myślę, że w projekcie przedstawimy rozwiązania dostosowane do współczesności i obecnych wyzwań, przed jakimi stanęliśmy. Ważną częścią tej reformy będzie również elektronizacja systemu kontaktów ze stronami postępowania. Tego wymaga współczesny świat.

I tak oto mamy dobrą puentę. Tego pytania nie mogę jednak nie zadać – czy w prace SKK są zaangażowani eksperci OBSiL KRRP?

Oczywiście uczestniczą w nich nasi eksperci. Członkami komisji i jednocześnie ekspertami OBSiL są profesorowie Andrzej Jakubecki i Jarosław Zagrodnik. W pracach zespołu zajmującego się reformą sądownictwa administracyjnego biorą również udział profesor Cezary Banasiński i dr Aleksander Jakubowski. Ich wkład w prace komisji jest naprawdę nie do przecenienia. 

Rozmawiał Bogdan Bugdalski

PROF. RAFAŁ STANKIEWICZ

Radca prawny, kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP, członek Społecznej Komisji Kodyfikacyjnej, pracownik naukowy Uniwersytetu Warszawskiego, specjalizujący się w prawie administracyjnym. Autor wielu publikacji  naukowych.