Postępowania wyborcze to jedno z najważniejszych zagadnień funkcjonowania samorządów zawodowych. Te ostatnie, będąc oczywiście przede wszystkim formą decentralizacji władzy publicznej, są jednocześnie instytucjami samostanowienia o sobie przez zawody zaufania publicznego. Zorganizowanie samorządu na zasadach demokracji jest więc tak samo jego koniecznym elementem, jak to, że wykonuje on określone zadania publiczne w sposób niezależny od administracji państwowej.
Rok 2024 jest w samorządzie radców prawnych rokiem wyborczym. Warto przy tej okazji przypomnieć zasady przeprowadzania tych wyborów.
Sposób przeprowadzenia wyborów do organów samorządu zawodowego zawodu zaufania publicznego jest zaliczany do czynników składających się na autonomię tego samorządu. Jak wskazują komentatorzy, wynika to zarówno z tego, że samorządy te samodzielnie określają, w jaki sposób wybory te są przeprowadzane, jak i z tego, że same wybory odbywają się bez udziału jakiegokolwiek czynnika zewnętrznego. W konsekwencji właściwe dokonanie czynności wyborczych ma duże znaczenie – tak zewnętrzne, gdyż pokazuje, że samorząd działa autonomicznie, jak wewnętrzne, gdyż ma zagwarantować możliwość ubiegania się o członkostwo w organach wszystkim członkom samorządu, wedle przejrzystych reguł i na równych zasadach[1].
Wysoka frekwencja to legitymizacja działań samorządu
Demokracja samorządowa obejmuje kilka elementów takich jak kolegialne podejmowanie rozstrzygnięć, możliwość uczestniczenia w debatach dotyczących zawodu i pracach samorządu przez każdego jego członka oraz przede wszystkim kształtowanie składu osobowego organów w sposób reprezentatywny zapewniane właśnie poprzez wybory odbywające się w ramach odpowiednio ukształtowanych procedur.
– Sprawne przeprowadzenie wyborów i dbanie o wysoką frekwencję – także, jeśli odbywają się one w ramach zgromadzeń czy sprowadzają się do wyboru delegatów na Krajowy Zjazd, a więc mają charakter pośredni – zapewnia działaniom samorządu nie tylko oparcie w normach obowiązującego prawa, ale także legitymizację wśród członków wspólnoty zawodowej. Oznacza to również silny mandat do działania na zewnątrz samorządu, co jest istotne dla ambicji wpływania przez samorząd na kierunki polityki prawa – wskazuje
dr Paweł Skuczyński, pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie.
Bez wątpienia do prawidłowego wykonywania zadań samorządu zawodowego niezbędne jest zagwarantowanie jego członkom swobodnej i przejrzystej możliwości korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Określenie tego uprawnienia znalazło także swój wyraz w art. 60 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. Zgodnie z tą regulacją korzystanie z czynnego prawa wyborczego oraz sprawowanie obowiązków w organach samorządu jest prawem członka tego samorządu.
Na poziomie ustawowym kwestię wyborów samorządu radców prawnych reguluje m.in art. 44 ustawy o radcach prawnych (dalej jako „RPrUst”), w którym czytamy, że wybory do organów samorządu odbywają się w głosowaniu tajnym przy nieograniczonej liczbie kandydatów. Przepis ten wprowadza zasadę tajności głosowania w przypadku każdych wyborów do organów samorządowych. Zasada tajności jest gwarancją dla każdego wyborcy, że treść jego rozstrzygnięcia wyborczego nie będzie mogła być ujawniana ani ustalona przez kogokolwiek innego. Podmiot organizujący wybory musi zatem zapewnić wyborcy takie warunki faktyczne, aby utajnienie treści aktu wyboru było realne. Tajność głosowania jest ściśle powiązana z konstytucyjną zasadą wolności wyborów.
Wyżej wymieniony przepis wprowadza także zasadę nieograniczonej liczby kandydatów w wyborach do organów samorządowych. Oznacza to, że w procesie wyborczym nie można wyznaczać limitów osób kandydujących poprzez np. formalne zamykanie list. Należy pamiętać, że kandydatami w wyborach do organów samorządu mogą być tylko radcowie prawni.
W art. 43 ust. 3 RPrUst wskazano dodatkowo, że tej samej funkcji w organach samorządu nie można sprawować dłużej niż przez dwie następujące po sobie kadencje; nie dotyczy to sprawowania funkcji członka Wyższego Sądu Dyscyplinarnego lub okręgowego sądu dyscyplinarnego, Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego.
Kompetencję do określenia szczegółowych zasad przeprowadzania wyborów do organów samorządu, liczby członków tych organów oraz trybu ich odwoływania ustawa o radcach prawnych powierzyła Krajowemu Zjazdowi Radców Prawnych. Aktualnie regulacje w tym zakresie zawarte są w uchwale nr 10/2010 IX Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania wyborów do organów samorządu radców prawnych, liczby członków tych organów oraz trybu ich odwoływania (dalej jako „uchwała 10/2010”).
Wybory w okręgowych izbach radców prawnych
Wybory do organów samorządu radców prawnych na poziomie OIRP przeprowadzane są podczas zgromadzeń OIRP. Zgodnie z przepisami art. 50 RPrUst oraz § 14 uchwały 10/2010 w zgromadzeniu OIRP uczestniczą wszyscy radcowie prawni należący do danej izby oraz, bez prawa głosu, aplikanci radcowscy tej izby. W przypadku OIRP, w których liczba radców prawnych przekracza 300 osób (obecnie warunek ten spełnia każda OIRP), zgromadzenie OIRP stanowią delegaci wybrani na zebraniach zwołanych dla poszczególnych rejonów, objętych działalnością danej izby. W przypadku takich OIRP proces wyborczy rozpoczyna się zatem od wyboru delegatów na zgromadzenie OIRP.
Wybór delegatów na zgromadzenie OIRP
Dokonywanie podziału terenu działania OIRP na rejony oraz ustalenie liczby delegatów na zgromadzenie OIRP z poszczególnych rejonów jest uprawnieniem zgromadzenia OIRP (art. 50 ust. 4 pkt 6 RPrUst i § 15 ust. 1 uchwały 10/2010). Zgodnie z § 15 ust. 2 i 3 uchwały 10/2010 zebrania rejonowe zwołuje Rada OIRP na termin umożliwiający odbycie zgromadzenia OIRP. W uchwale o zwołaniu zebrania rejonowego Rada OIRP postanawia m.in. o:
• terminie, miejscu ze wskazaniem adresu oraz proponowanym porządku zebrania;
• formie i terminie zgłaszania kandydatów;
• sposobie głosowania na zebraniu;
• powołaniu i składzie okręgowej komisji wyborczej (dalej jako „OKW”).
O treści tej uchwały informuje się w formie pisemnej radców prawnych stanowiących zebranie rejonowe na co najmniej 45 dni przed dniem, na który zwołano zebranie. Rejestracja kandydatów na delegatów jest zadaniem OKW (§ 18 ust. 2 uchwały 10/2010). Kandydatów na delegatów można zgłaszać od dnia podjęcia uchwały o zwołaniu zebrania rejonowego do 30. dnia przed dniem zebrania rejonowego (§ 20 uchwały 10/2010). Zgłoszenie następuje w formie pisemnej w postaci papierowej albo dokumentu elektronicznego podpisanego zaufanym, kwalifikowanym albo osobistym podpisem elektronicznym do OKW, na adres OIRP. Co istotne, kandydat może dokonać zgłoszenia samodzielnie albo może zostać zgłoszony przez radcę prawnego z tego samego rejonu, mającego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze). OKW po wpłynięciu zgłoszenia niezwłocznie bada zgodność zgłoszenia z wymogami określonymi w § 19 uchwały 10/2010 (przepis ten wskazuje wymogi formalne zgłoszenia, w tym jego niezbędne elementy) oraz sprawdza, czy nie występują przesłanki odmowy rejestracji kandydatów, o których mowa w § 23 ust. 1 uchwały 10/2010. W przypadku zgodności zgłoszenia z wymogami wynikającymi z § 19 uchwały 10/2010 i niewystąpienia przesłanek odmowy rejestracji kandydatów OKW wydaje postanowienie w sprawie rejestracji kandydata.
Jeżeli zgłoszenie kandydata nie odpowiada wymogom przewidzianym w § 19 uchwały 10/2010, OKW wzywa do uzupełnienia zgłoszenia, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia.
W przypadku, gdy występują przesłanki odmowy rejestracji kandydatów, o których mowa w § 23 ust. 1 uchwały 10/2010, OKW odmawia rejestracji kandydata. Od uchwały OKW o odmowie rejestracji kandydata kandydatowi lub osobie zgłaszającej przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Wyborczej (dalej jako „KKW”) na zasadach ustalonych w § 23 ust. 3–5 uchwały 10/2010. Jeżeli KKW uwzględni odwołanie, OKW dokonuje rejestracji kandydata. W § 23a uchwały 10/2010 przewidziano możliwość wycofania zgłoszenia w terminie do 7. dnia przed dniem zebrania rejonowego. Wycofanie zgłoszenia może nastąpić w jednej z form przewidzianych dla złożenia zgłoszenia (§ 19 ust. 1 uchwały 10/2010 stosuje się odpowiednio). OKW po zarejestrowaniu kandydatów jest obowiązana, najpóźniej w siódmym dniu przed dniem zebrania rejonowego, sporządzić listę zgłoszonych kandydatów i spis radców prawnych posiadających prawo wybierania w wyborach. Lista i spis zostają niezwłocznie przekazane Radzie OIRP, natomiast lista dodatkowo jest publikowana przez OKW na stronie internetowej OIRP.
Wybór delegatów na zgromadzenie OIRP następuje podczas zebrań rejonowych zwołanych przez Radę OIRP. Podczas zebrania rejonowego powoływana jest komisja mandatowo-skrutacyjna, która stwierdza zdolność zebrania rejonowego do przeprowadzenia wyborów oraz przeprowadza wybory
(§ 5a uchwały 10/2010). Radcowie prawni stanowiący zebranie rejonowe mają prawo zadawania pytań kandydatom na delegatów. Głosowanie odbywa się za pomocą kart do głosowania albo za pomocą urządzeń elektronicznych, zabezpieczonych przed możliwością nieuprawnionego wpływu na wyniki głosowania (§ 8 uchwały 10/2010). O sposobie głosowania na zebraniach rejonowych decyduje Rada OIRP w uchwale o zwołaniu zebrania rejonowego. Co do zasady wybory są ważne, jeżeli zostały przeprowadzone w obecności co najmniej połowy liczby radców prawnych, którym przysługuje prawo wybierania, jednak zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały 10/2010 w przypadku wyborów odbywających się podczas zebrań rejonowych zwołanych w drugim terminie lub kolejnych terminach wymóg dotyczący kworum nie obowiązuje. OKW publikuje wyniki wyborów delegatów na zgromadzenie OIRP na stronie internetowej OIRP.
Wybory przeprowadzane podczas zgromadzeń OIRP
Zgodnie z § 16 uchwały 10/2010 zgromadzenie OIRP, na którym przeprowadza się wybory, zwołuje Rada OIRP na termin przypadający najpóźniej w ciągu 14 dni od dnia zakończenia poprzedniej kadencji zgromadzenia OIRP. O treści uchwały w sprawie zwołania zgromadzenia OIRP informuje się w formie pisemnej radców prawnych stanowiących zgromadzenie danej OIRP na co najmniej 45 dni przed dniem, na który zwołano zgromadzenie. W myśl art. 50 ust. 4 RPrUst i § 17 uchwały 10/2010 zgromadzenie OIRP wybiera:
• dziekana rady oraz pozostałych członków rady OIRP;
• członków okręgowej komisji rewizyjnej;
• członków okręgowego sądu dyscyplinarnego;
• rzecznika dyscyplinarnego;
• delegatów na Krajowy Zjazd Radców Prawnych w liczbie ustalonej przez Krajową Radę Radców Prawnych, z tym że jeden delegat przypada na od 150 do 250 radców prawnych wpisanych na listę radców prawnych w danej OIRP w dniu 1 stycznia roku, w którym podjęto uchwałę o zwołaniu zjazdu;
• członka Krajowej Rady Radców Prawnych.
Należy podkreślić, że w przypadku, gdy zgromadzenie OIRP stanowią delegaci wybrani podczas zebrań rejonowych, bierne prawo wyborcze (prawo wybieralności), zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały 10/2010, przysługuje wyłącznie tym delegatom. Zasady zgłaszania kandydatów, rozpatrywania zgłoszeń i rejestrowania kandydatów przez OKW są tożsame z zasadami stosowanymi w przypadku zebrań rejonowych i uregulowane w tych samych przepisach uchwały 10/2010 (§ 19‒24 tej uchwały). Zgromadzenie OIRP, na którym przeprowadza się wybory, powołuje komisję mandatowo-skrutacyjną, która stwierdza zdolność zgromadzenia OIRP do podejmowania uchwał i przeprowadzenia wyborów oraz przeprowadza wybory (§ 5a uchwały 10/2010). Przed rozpoczęciem głosowania zgromadzenie OIRP podejmuje uchwałę w sprawie ustalenia liczby członków Rady OIRP (w liczbie od 10 do 25 osób), okręgowej komisji rewizyjnej (w liczbie od 3 do 9 osób) oraz okręgowego sądu dyscyplinarnego w liczbie od 6 do 24 osób). W § 6 uchwały 10/2010 uregulowano zasady przeprowadzania wyborów podczas zgromadzenia OIRP. Zgodnie z ww. przepisem wybór dziekana rady OIRP następuje przed innymi wyborami. Przed przeprowadzeniem głosowania kandydaci na dziekana rady OIRP oraz rzecznika dyscyplinarnego OIRP informują o przebiegu swojej pracy zawodowej, w tym jako radcy prawnego, dotychczasowej działalności w samorządzie radców prawnych i zamierzeniach, jakie chcieliby realizować po objęciu funkcji. Delegaci mają prawo zadawania pytań każdemu spośród kandydatów. Głosowanie odbywa się za pomocą kart do głosowania albo za pomocą urządzeń elektronicznych, zabezpieczonych przed możliwością nieuprawnionego wpływu na wyniki głosowania (§ 8 uchwały 10/2010). O sposobie głosowania na zgromadzeniu OIRP decyduje Rada OIRP w uchwale o zwołaniu zgromadzenia OIRP. Po przeprowadzeniu wyborów OKW publikuje ich wyniki na stronie internetowej OIRP.
Wybory przeprowadzane na Krajowym Zjeździe Radców Prawnych
Zgodnie z przepisami art. 56 RPrUst i § 27 uchwały 10/2010 Krajowy Zjazd Radców Prawnych (dalej jako „KZRP”), na którym przeprowadzane są wybory,zwołuje Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej jako „KRRP”) na termin przypadający najpóźniej w ciągu 14 dni od dnia zakończenia poprzedniej kadencji KZRP. W uchwale o zwołaniu KZRP postanawia się o terminie, miejscu, proponowanym porządku oraz sposobie głosowania na KZRP. O treści uchwały informuje się w formie pisemnej delegatów na KZRP co najmniej na 14 dni przed dniem rozpoczęcia KZRP. W KZRP uczestniczą delegaci wybrani przez zgromadzenia OIRP oraz, z głosem doradczym, niebędący delegatami: członkowie ustępującej KRRP, Przewodniczący Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, Główny Rzecznik Dyscyplinarny i Przewodniczący Wyższej Komisji Rewizyjnej. W myśl art. 57 RPrUst i § 28 uchwały 10/2010 KZRP wybiera:
• Prezesa KRRP oraz pozostałych członków KRRP w liczbie 40 osób;
• Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego;
• członków Wyższej Komisji Rewizyjnej w liczbie 9 osób;
• członków Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w liczbie 33 osób.
Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały 10/2010 bierne prawo wyborcze (prawo wybieralności) w wyborach przeprowadzanych podczas KZRP przysługuje delegatom na KZRP. Przepis § 28a uchwały 10/2010 stanowi, że zgłoszenie kandydata w wyborach przeprowadzanych na KZRP następuje w formie pisemnej w postaci papierowej albo dokumentu elektronicznego podpisanego zaufanym, kwalifikowanym albo osobistym podpisem elektronicznym do KKW, na adres Krajowej Izby Radców Prawnych. Kandydat może złożyć samodzielne zgłoszenie albo może zostać zgłoszony przez innego radcę prawnego mającego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach przeprowadzanych na KZRP. W § 28 ust. 2 uchwały 10/2010 uregulowano niezbędne elementy, które powinno zawierać zgłoszenie. W myśl § 28b uchwały 10/2010 rejestracji kandydatów dokonuje KKW. Do rejestracji kandydatów stosuje się odpowiednio zasady rejestrowania kandydatów w wyborach przeprowadzanych w OIRP uregulowane w przepisach § 21, § 22, § 23 ust. 1 i 2 oraz § 23a uchwały 10/2010. Kandydatów można zgłaszać do 30. dnia przed dniem rozpoczęcia KZRP, a zgłoszenie uznaje się za wniesione w terminie, jeżeli wpłynęło do KKW przed jego upływem. Istotną różnicą w porównaniu z procesem zgłaszania i rejestrowania kandydatów w wyborach na poziomie OIRP jest brak możliwości odwołania się kandydata lub osoby zgłaszającej kandydata od uchwały KKW o odmowie rejestracji kandydata. KKW sporządza listę zgłoszonych kandydatów i przekazuje ją Prezydium KRRP najpóźniej w siódmym dniu przed dniem rozpoczęcia KZRP, a Prezydium KRRP niezwłocznie publikuje listę na stronie internetowej Krajowej Izby Radców Prawnych.
W myśl § 5a uchwały 10/2010 KZRP, na którym przeprowadza się wybory, powołuje komisję mandatowo-skrutacyjną, która stwierdza zdolność KZRP do podejmowania uchwał i przeprowadzenia wyborów oraz przeprowadza wybory. Zgodnie z § 6 uchwały 10/2010 wybór Prezesa KRRP następuje przed innymi wyborami. Przed przeprowadzeniem głosowania kandydaci na Prezesa KRRP i Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego informują o przebiegu swojej pracy zawodowej, w tym jako radcy prawnego, dotychczasowej działalności w samorządzie radców prawnych oraz zamierzeniach, jakie chcieliby realizować po objęciu funkcji. Delegaci na KZRP mają prawo zadawania pytań każdemu spośród kandydatów. Przepis § 9 ust. 1 uchwały 10/2010 stanowi, że wybrany zostaje kandydat, który uzyskał kolejno największą liczbę ważnie oddanych głosów. Natomiast wybór Prezesa KRRP i Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego następuje bezwzględną większością ważnie oddanych głosów (§ 10 ust. 1 uchwały 10/2010). Głosowanie odbywa się za pomocą kart do głosowania albo za pomocą urządzeń elektronicznych, zabezpieczonych przed możliwością nieuprawnionego wpływu na wyniki głosowania (§ 8 uchwały 10/2010). O sposobie głosowania na KZRP decyduje KRRP w uchwale o zwołaniu KZRP.
Przykładowe działania profrekwencyjne przeprowadzane w okręgowych izbach przed wyborami w samorządzie:
• publikacja informacji na stronie WWW izby, w mediach społecznościowych oraz informowanie członków samorządu poprzez mailing i wiadomości SMS,
• bezpośrednie akcje informacyjne przeprowadzane przed terminem zebrań rejonowych podczas zgromadzenia sprawozdawczego, spotkań integracyjnych i szkoleń zawodowych radców prawnych,
• przeprowadzenie głosowania urnowo-korespondencyjnego trwającego cały dzień w każdym rejonie.
[1] T. Jaroszyński, Komentarz do uchwały Nr 10/2010 IX Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania wyborów do organów samorządu radców prawnych, liczby członków tych organów oraz trybu ich odwoływania, a także podejmowania uchwał przez organy samorządu.
