Trwają prace nad zmianami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 15 grudnia 2000 r.1 Projektowane zmiany mają na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, rozszerzenie uprawnień informacyjnych i decyzyjnych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz zrewolucjonizowanie walnego zgromadzenia poprzez wprowadzenie głosowania pisemnego i zdalnego przed zebraniem, a także wybór członków zarządu przez członków spółdzielni na walnym zgromadzeniu. Jeżeli zmiany zostaną uchwalone, będzie rewolucja w spółdzielniach mieszkaniowych.
radca prawny
Fot. Archiwum D. Wocióra
Zmiany po wyrokach TK
Projektowane ustawy mają na celu dostosowanie przepisów prawa do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2018 r. (P 7/16)[3] oraz z 10 czerwca 2020 r. (K 3/19)[4]. Projekty wprowadzają także rozwiązania służące poprawie pozycji prawnej członków spółdzielni mieszkaniowych oraz jawności funkcjonowania spółdzielni. Nowe rozwiązania zakładają też realizację Narodowego Programu Mieszkaniowego, tj. priorytetu C: ?Rozwój spółdzielczości mieszkaniowej w segmencie dostępnych mieszkań ? aktywizacja nowego budownictwa lokatorskiego?, instrumentu: ?Poprawa dostępności mieszkań przez usprawnienie funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych i zwiększenie możliwości realizacji przez spółdzielnie nowych inwestycji zwiększających podaż mieszkań użytkowanych na zasadach spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego?. Projektowana ustawa, realizując założenia Narodowego Programu Mieszkaniowego, ma na celu eliminację barier w budowaniu nowych mieszkań w segmencie spółdzielczych praw lokatorskich. Projekt doprecyzowuje również przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 11)[5].
Pierwszy zakres zmian ma na celu dostosowanie przepisów prawa do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2018 r.[6] orzekł, że art. 491 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222, z 2015 r., poz. 201 oraz z 2017 r., poz. 1442 i 1596) w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w których uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku trybunał stwierdził, że art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przez to, że instrumenty procesowe dostępne w przewidzianym w nim trybie procesowym są niewystarczające (nieefektywne) z punktu widzenia realizacji przez uprawnionego, któremu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, uprawnienia do ustanowienia i przeniesienia odrębnej własności lokalu w sytuacji, w której uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w kwestionowanym art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest adekwatnych instrumentów proceduralnych zapewniających uprawnionym efektywne, gwarantowane konstytucją prawo do sądu, co znalazło wyraz w sentencji wyroku, która przybrała postać formuły wyroku zakresowego. Trybunał, wydając taki wyrok, kierował się przede wszystkim dążeniem, by określonej grupie osób uprawnionych na podstawie materialnych przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zapewnić efektywną ochronę sądową, a zarazem nie opóźniać trwającego od lat procesu przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych.
Zgodnie z orzeczeniem trybunału sądy rozstrzygające sprawy dotyczące odmowy przeniesienia własności powinny stosować art. 49 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca nie uchylił tego przepisu, a z całą pewnością ustanowienie art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie spowodowało eliminacji art. 49 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z tekstu prawnego, a jedynie [?] skutkowało wyłączeniem działania tego ostatniego w oparciu o regułę lex posterior derogat legi priori, będącą regułą rozstrzygania zbiegów pozornych zachodzących między regulacjami wydanymi w różnym czasie, lecz normującymi identyczne stany faktyczne. W swym wyroku trybunał stwierdził jednak, że art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest niekonstytucyjny w takim zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w których uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych. Od momentu ogłoszenia niniejszego orzeczenia w Dzienniku Ustaw art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przestał je regulować. W konsekwencji w odniesieniu do wskazanych sytuacji zachodzić będzie konieczność stosowania art. 49 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Konsekwencją wyżej wymienionego wyroku TK jest projektowana przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii zmiana art. 49 oraz art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, która umożliwi w przypadku uchylania się spółdzielni mieszkaniowej od złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu albo przeniesieniu odrębnej własności lokalu skuteczne wystąpienie do sądu z powództwem o zobowiązanie spółdzielni do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli.
Niepożądane skutki w działalności spółdzielni
Drugi wyrok Trybunału Konstytucyjnego będący podstawą projektowanych zmian w spółdzielniach mieszkaniowych to orzeczenie z 10 czerwca 2020 r. (K 3/19)[7]. W wyroku tym trybunał orzekł, że art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy ? Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy ? Prawo spółdzielcze (Dz.U. poz. 1596) jest niezgodny z art. 58 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał również, że przepis ten traci moc obowiązującą po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu, że niezwłoczna derogacja art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[8] mogłaby pociągnąć za sobą dalsze niepożądane skutki w działalności spółdzielni mieszkaniowych, w tym przede wszystkim w sferze stosunków korporacyjnych. Dlatego trybunał zdecydował ? na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji ? że art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[9] traci moc obowiązującą po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny jako tzw. negatywny ustawodawca nie dysponuje instrumentami, za których pomocą mógłby
zastąpić ustawodawcę i określić samodzielnie zakres i sposób rozwiązania problemów, które ujawniły się z całą ostrością w praktyce stosowania art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[10] To ustawodawca ? we wskazanym w sentencji niniejszego wyroku terminie ? jest zobligowany doprowadzić regulacje przejściowe dotyczące członkostwa w spółdzielni, zwłaszcza wobec dokonanej zmiany jego modelu, do konstytucyjnego standardu wskazanego zarówno w orzeczeniu K 60/13, jak i w niniejszym wyroku.
Rozwiązaniem tych problemów ma być nowelizacja. Niestety ustawodawca nie wykonał opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w terminie.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[11] ?członek spółdzielni, któremu w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu oraz któremu nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, traci z tym dniem członkostwo w spółdzielni?.
Regulacja wykreowała nowe problemy
W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. trybunał stwierdził, że art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[12] cechuje niespójność wielopłaszczyznowa, która uwydatnia nieprzystawalność wybranej przez ustawodawcę reguły przejściowej do wielu sytuacji prawnych ukształtowanych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Zamiast doprowadzić do uporządkowania stanu prawnego z uwzględnieniem wniosków płynących z wcześniejszego orzecznictwa TK, w tym przede wszystkim z wyroku
K 60/13, ustawodawca ustanowił regulację niejasną i w istocie niedookreśloną, co potwierdza kształtująca się po wejściu w życie ustawy zmieniającej praktyka. Treść tego przepisu nie realizuje ratio deklarowanej przez ustawodawcę, który dokonując doniosłych zmian w zakresie nabycia i utraty członkostwa, niedostatecznie rozważył konieczność zabezpieczenia mających swe uzasadnienie konstytucyjne stosunków prawnych ?w toku? w spółdzielniach mieszkaniowych działających na podstawie dotychczasowego reżimu prawnego. Co należy podkreślić raz jeszcze, ustawodawca nie zlikwidował dotychczasowego modelu spółdzielczości mieszkaniowej, nie zlikwidował także dotychczasowego modelu członkostwa, lecz obok lub w ramach tego modelu wprowadził dodatkowy reżim. Analiza kwestionowanego unormowania prowadzi do wniosku, że regulacja ta nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych (deklarowanych przez ustawodawcę) skutków. W szczególności nie doprowadziła ona do rozwiązania problemów, na które wskazywał i które brał pod uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 60/13, a co więcej ? wykreowała nowe.
Aktualne projekty budzą wiele wątpliwości,
krytykowane są przez wielu prawników i środowisko spółdzielcze.
Istotne jest dopracowanie zmian w taki sposób,
aby kolejny raz nie zostały uznane za niekonstytucyjne oraz aby nie
doprowadziły do paraliżu funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych.
Ustawodawca wybrał przy tym najdalej idący środek ? pozbawienie ex lege praw korporacyjnych szerokiej grupy osób, wyodrębnionej na podstawie kryteriów niekonsekwentnych z punktu widzenia deklarowanej ratio, lecz także z punktu widzenia podstawowego celu spółdzielni mieszkaniowych, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin. W szczególności ? co trafnie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich ? wskutek wprowadzenia w art. 3 ust. 6?9 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zasady automatycznej utraty członkostwa przez osoby tam wymienione liczba członków niezwiązanych ze spółdzielnią ?interesem majątkowym? i tak będzie systematycznie spadać, pomniejszając ich wpływ na działalność spółdzielni. Trybunał, biorąc pod uwagę swe wcześniejsze orzecznictwo dotyczące regulacji z dziedziny spółdzielczości mieszkaniowej, a także liczne nowelizacje w tym obszarze, oparte często na niespójnych założeniach co do kształtu spółdzielczości mieszkaniowej, nie miał podstaw, by uznać, iż członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej było prawem nabytym ?niesłusznie? lub ?niegodziwie?. Artykuł 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[13] zrównuje sytuację osób, które takie członkostwo nabyły w różnych reżimach prawnych, w różnym czasie i w różnych realiach społeczno-gospodarczych. Zaskarżony przepis przewiduje taki sam skutek w stosunku do osób, które nadal pozostają związane ze spółdzielnią ?węzłem? majątkowym, osób, które w chwili uzyskania członkostwa miały tytuł prawny do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a następnie go utraciły, a także do osób, które w momencie uzyskania członkostwa były zainteresowane zaspokajaniem swych potrzeb mieszkaniowych w ramach spółdzielni, lecz celu tego nie zrealizowały przed dniem wejścia w życie art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[14]
Konsekwencją tego wyroku TK jest projektowane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii rozwiązanie w art. 4 ustawy o zmianie, wskazujące, że osobie, która utraciła członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej na mocy art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[15], przysługuje roszczenie o przyjęcie w poczet członków spółdzielni mieszkaniowej. Spółdzielnia mieszkaniowa uwzględnia to roszczenie po złożeniu przez osobę uprawnioną podpisanej deklaracji członkowskiej. Regulacja ta wprowadziłaby możliwość ponownego przyjęcia w poczet członków osób, które utraciły członkostwo na podstawie art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r.[16]
Przywrócenie członkostwa z mocy prawa
Inne rozwiązanie zostało zaproponowane w art. 5 i 6 projektu senackiego. Osoby, które otrzymały przydziały spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu lub spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego położonego na nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub w wypadku gdy spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek, lub wybudowali go jej poprzednicy prawni lub ich następcy prawni, zachowują członkostwo w spółdzielni w okresie od 9 września 2017 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Osoba, która do 8 września 2017 r. była członkiem spółdzielni, o której mowa w rozdziale 9 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zachowuje członkostwo w tej spółdzielni po tym dniu.
Zaproponowane w art. 5 i 6 projektu senackiego zmiany wprowadzają przywrócenie członkostwa z mocy prawa wyłącznie osobom, którym przysługują prawa do lokali na nieruchomościach zarządzanych przez spółdzielnie mieszkaniowe bez tytułu prawnego do gruntu oraz na stanowiących kiedyś nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa.
Konieczność zmian organizacyjnych
Projektowane zmiany wprowadzają rozwiązania dostosowujące regulacje ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do aktualnego orzecznictwa oraz mają na celu zmiany organizacyjne.
Projektodawcy proponują wprowadzenie z mocy prawa nabycia i utraty członkostwa w spółdzielni osób, z którymi spółdzielnia zawarła umowę o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, albo na której rzecz spółdzielnia dokonała przydziału takiego prawa, albo następców prawnych tych osób w przypadku, gdy lokal ten znajduje się w budynku posadowionym na gruncie o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności albo użytkowania wieczystego gruntu. W aktualnym stanie prawnym istnieją wątpliwości, czy takie kategorie osób są lub mogą być członkami spółdzielni mieszkaniowej.
Projektowane zmiany mają na celu wprowadzenie obowiązku założenia strony internetowej przez spółdzielnie mieszkaniowe. Aktualne regulacje prawne wprost takiego obowiązku nie nakładają.
Obecnie właściciele lokali w zasobach spółdzielni niebędący członkami spółdzielni nie mają uprawnień do dostępu do dokumentów na takich samych zasadach jak członkowie. Nowelizacja ma wprowadzić uprawnienie właściciela lokalu niebędącego członkiem spółdzielni mieszkaniowej oraz osoby niebędącej członkiem spółdzielni mieszkaniowej, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, do otrzymania odpisu statutu i regulaminów oraz kopii uchwał organów spółdzielni, dokumentów dotyczących głosowania poza posiedzeniem walnego zgromadzenia, faktur i umów zawieranych przez spółdzielnię
z osobami trzecimi w zakresie, w jakim dotyczą one ich praw do lokali.
W projektach zaproponowano przepisy konkretyzujące zasady: dostępu do dokumentów, wyłączenia możliwości odmowy udostępnienia oraz ustalania odpłatności za udostępniane kopie.
Kolejny zakres zmian dotyczy walnego zgromadzenia i zarządu w spółdzielni mieszkaniowej. Planowane jest wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych w spółdzielniach mieszkaniowych, tj.:
1) obowiązku umieszczenia zawiadomienia o walnym zgromadzeniu oraz projektów uchwał i sprawozdań na stronie internetowej spółdzielni;
2) pisemnego i zdalnego głosowania przed terminem walnego zgromadzenia niezależnie od obowiązującego stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego;
3) kadencji zarządu;
4) wyboru zarządu na walnym zgromadzeniu;
5) wyboru i zasad działania spółdzielczej komisji wyborczej, która miałaby informować o kandydatach oraz przeprowadzać głosowania i podawać ich wyniki do wiadomości członków;
6) wyboru i zasad działania obwodowych komisji wyborczych, przy uwzględnieniu, że członkowie tych komisji są powoływani przez spółdzielczą komisję wyborczą;
7) komitetów wyborczych uprawnionych do zgłaszania kandydatów na członków zarządu i członków rady nadzorczej;
8) szczegółowego trybu przeprowadzania głosowania w wyborach do zarządu i rady nadzorczej.
Zmiany te mogą wprowadzić paraliż funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych.
Kolejny zakres zmian dotyczy terminu powstawania wspólnot mieszkaniowych w przypadku wyodrębnienia wszystkich lokali w nieruchomości będącej w zasobach spółdzielni. Obecnie wspólnota powstaje z chwilą wyodrębnienia własności ostatniego lokalu. W projekcie ministerialnym zaproponowano, żeby wspólnota powstawała po upływie trzech miesięcy od dnia wyodrębnienia własności ostatniego lokalu. To propozycja umożliwiająca właścicielom lokali zdecydowanie o formie zarządu nieruchomością wspólną i bezproblemowe zorganizowanie nowej wspólnoty mieszkaniowej.
Ostatnia istotna projektowana zmiana ma na celu skonkretyzowanie uprawnień do zarządzania nieruchomością wspólną właścicieli lokali w nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową, w której nie ?ukonstytuowała się? wspólnota mieszkaniowa. Obecna regulacja z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskazuje, że ?zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio?. Pojawia się wątpliwość interpretacyjna, jak odpowiednio stosować art. 22 ustawy o własności lokali na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Wątpliwości te wyeliminowałaby projektowana zmiana wskazująca, że czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni są:
1) zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej;
2) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego;
3) udzielenie zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej;
4) dokonanie podziału nieruchomości wspólnej;
5) udzielenie zgody na podział nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym i związane z tym zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz ustalenie wysokości udziałów w nowo powstałych, odrębnych nieruchomościach wspólnych.
Pozostałe czynności miałyby charakter czynności zwykłego zarządu. Zmiany są konieczne, ale muszą być przemyślane
Podsumowując, bezsporne jest, że konieczne jest wprowadzenie zmian do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Aktualne projekty budzą wiele wątpliwości, krytykowane są przez wielu prawników i środowisko spółdzielcze. Istotne jest dopracowanie zmian w taki sposób, aby kolejny raz nie zostały uznane za niekonstytucyjne oraz aby nie doprowadziły do paraliżu funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych.
[1]1 Dz.U. z 2001 r. nr 4, poz. 27 z późn. zm.
2 https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12346401/katalog/12785523#12785523 [dostęp: 21 stycznia 2022 r.].
[2] https://www.senat.gov.pl/prace/proces-legislacyjny-w-senacie/inicjatywy-ustawodawcze/inicjatywa,175.html [dostęp: 21 stycznia 2022 r.].
[3] Dz.U. z 2018 r., poz. 582, www.trybunal.gov.pl 2018, OTK Seria A 2018, poz. 14.
[4] Dz.U. z 2020 r., poz. 1055, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2020, poz. 27.
[5] Ministerstwo Rozwoju (rcl.gov.pl).
[6] Dz.U. z 2018 r., poz. 582, www.trybunal.gov.pl 2018, OTK Seria A 2018, poz. 14.
[7]Dz.U. z 2020 r., poz. 1055, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2020, poz. 27.
[8] Dz.U. z 2017 r., poz. 1596.
[9] Ibidem.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem.
[12] Ibidem.
[13] Ibidem.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
