25 września br. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, będąca implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Dyrektywa wymusiła na krajowym ustawodawcy przyjęcie regulacji prawnych związanych ze zgłaszaniem naruszeń, z ochroną sygnalistów oraz trybem zgłaszania naruszeń i podejmowanych działań następczych przez podmioty prawne oraz organy publiczne tak, aby zapewnić zrównoważoną i skuteczną ochronę osób zgłaszających naruszenia.
Dotychczas brak było kompleksowej regulacji prawnej związanej z problematyką ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa. W zależności od charakteru oraz zakresu danego naruszenia ustawodawca przewidział w określonych aktach prawnych odpowiednie zasady oraz tryby postępowania odnoszące się do osób zgłaszających naruszenia prawa. Przykładem mogą być regulacje zawarte w Kodeksie pracy związane z zasadą niedyskryminowania w zatrudnieniu, zasadą równego traktowania, obowiązkiem pracodawcy przeciwdziałania dyskryminacji czy też obowiązkiem pracodawcy przeciwdziałania mobbingowi. Dotychczasowe mechanizmy służą zgłaszaniu naruszeń w poszczególnych dziedzinach, przyznaniu środków ochrony, a wszystko jest oparte na anonimowości i wyłączeniu możliwości poniesienia ewentualnie negatywnych konsekwencji przez zgłaszającego.
Kim jest sygnalista
Ustawa o ochronie sygnalistów zakłada kompleksową regulację związaną z warunkami objęcia ochroną w związku ze zgłoszeniem lub publicznym ujawnieniem naruszenia prawa, w tym również ze wskazaniem okoliczności, w których będzie możliwe dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia informacji o naruszeniu prawa. Ustawa wprowadza pojęcie sygnalisty, naruszenia prawa, reguluje sposób postępowania zgłaszającego, w tym tryby możliwego postępowania: zgłoszenie lub ujawnienie publiczne, a także określa wymogi dotyczące rzetelności zgłaszanych informacji. Sygnalistą jest każda osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym pracownik, osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawca lub dostawca, przedsiębiorca, prokurent, akcjonariusz, członek osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, stażysta wolontariusz, praktykant, funkcjonariusz lub żołnierz. Zakresem podmiotowym ustawy są również objęci sygnaliści lub ujawniający naruszenie prawa w przypadku, gdy zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa, uzyskanej w kontekście związanym z pracą, dokonali przed nawiązaniem stosunku pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym, lub gdy ten stosunek ustał. Środki ochrony będą stosowane również odpowiednio także wobec innych osób takich, jak osoby pomagające w dokonaniu zgłoszenia, osoby trzecie powiązane ze zgłaszającym oraz podmioty powiązane ze zgłaszającym, w szczególności stanowiące własność lub zatrudniające zgłaszającego.
Jakie naruszenia prawa obejmuje ustawa
Przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez sygnalistę mogą być naruszenia prawa zdefiniowane w art. 3 ustawy, czyli takie działania lub zaniechania niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące: korupcji, zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych, interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej, rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych, konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi powyżej. W tym miejscu warto wskazać, że ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie zakresu przedmiotowego naruszeń prawa określonego w dyrektywie o konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela, korupcję oraz prawo pracy. Intencją takiego rozwiązania było zagwarantowanie możliwości zgłoszenia naruszeń prawa w relacji jednostka–organy władzy publicznej, które mają odnosić się do przypadków, których dopuszczają się organy władzy publicznej pozostające w relacjach władczych z jednostką, a jednocześnie nie dotyczą pozostałych naruszeń prawa ujętych w art. 3 ust. 1 ustawy.
Status sygnalisty
Warunkiem uzyskania statusu sygnalisty jest nie tylko wskazanie rodzaju naruszenia prawa, lecz również podjęcie działań w postaci zgłoszenia wewnętrznego lub zgłoszenia zewnętrznego albo ujawnienia publicznego na zasadach wskazanych w ustawie. Za każdym razem, niezależnie od wyboru danego trybu zgłoszenia, ważne jest, aby postępowanie sygnalisty było rzetelne zgodnie z ustalonymi procedurami zgłoszenia, a ujawnione przez niego informacje muszą mieć uzasadnione podstawy, tzn. że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu ma uzasadnione podstawy w momencie dokonywania zgłoszenia.
Z zastrzeżeniem ww. wymogów sygnalista uzyskuje zatem swój status na moment zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, co dalej wiąże się z przyznaną mu ochroną polegającą na zakazie podejmowania wobec sygnalisty działań odwetowych, próby lub groźby zastosowania takich działań. Zakres działań odwetowych i środki ochrony uregulowane zostały w rozdziale 2 ustawy. Do katalogu działań odwetowych zalicza się m.in.: zawieszenie, przymusowy urlop bezpłatny, zwolnienie lub równoważne środki, degradację lub wstrzymanie awansu, przekazanie obowiązków, zmianę miejsca pracy, obniżenie wynagrodzenia, zmianę godzin pracy, wstrzymanie szkoleń, negatywną opinię o pracy, nałożenie lub zastosowanie jakiegokolwiek środka dyscyplinarnego, nagany lub innej kary, mobbing, dyskryminację, wykluczenie lub niesprawiedliwe traktowanie czy też nieprzekształcenie umowy o pracę na czas określony na umowę o pracę na czas nieokreślony, w sytuacji gdy pracownik mógł mieć oczekiwania, że zostanie mu zaoferowane stałe zatrudnienie. Sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, będzie miał prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszane do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego lub prawo do zadośćuczynienia. Odnośnie do osoby, która poniosła szkodę z powodu świadomego zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji przez sygnalistę, będzie ona miała prawo do odszkodowania lub zadośćuczynienia naruszenia dóbr osobistych od sygnalisty, który dokonał takiego zgłoszenia lub ujawnienia publicznego.
Jak zgłosić naruszenie
Wspomniane zgłoszenie może być zrealizowane w następujących formach: zgłoszenia wewnętrznego, polegającego na poinformowaniu o naruszeniu podmiotu prawnego, którego sygnalista jest pracownikiem lub pozostaje z nim w relacjach o charakterze zarobkowym, następnie zgłoszenia zewnętrznego, które jest skierowane do organu publicznego lub Rzecznika Praw Obywatelskich, oraz w ramach ostatniego trybu – ujawnienia publicznego, które jest podaniem informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej przez samego sygnalistę z pominięciem pozostałych kanałów zgłoszenia. Sygnalista może wybierać kolejność zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych. Nie jest obowiązkowe dokonanie zgłoszenia wewnętrznego przed zewnętrznym. Z chwilą gdy sygnalista dokona zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, objęty jest ochroną. Jednakże należy pamiętać, co zostało podkreślone powyżej, że owo naruszenie prawa musi mieścić się w katalogu naruszeń wskazanych przez ustawodawcę względnie katalog ten może być rozszerzony w procedurze wewnętrznej przyjętej przez podmiot prawny. Z kolei, odnosząc się do podmiotu prawnego (rozumianego jako podmiot prywatny i szeroko pojęty podmiot publiczny), ustawa nakłada na niego obowiązek opracowania wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych. Powyższy obowiązek dotyczy tych podmiotów prawnych, na rzecz których na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku pracę zarobkową wykonuje co najmniej 50 osób. Powyższe ograniczenie nie dotyczy podmiotu prawnego wykonującego działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w załączniku do dyrektywy 2019/1937. Podmioty te są zobowiązane posiadać ww. procedury wewnętrzne bez względu na liczbę zatrudnionych pracowników. Analogicznie ww. obowiązek będzie dotyczył biur rachunkowych bez względu na liczbę osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz ww. podmiotów. Odnosząc się do jednostek samorządu terytorialnego, obowiązki w zakresie posiadania wewnętrznych procedur są wykonywane przez jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, z takim wskazaniem, że jednostki te mogą ustalić wspólną procedurę wewnętrzną w ramach wspólnej obsługi, z zastrzeżeniem zapewnienia jej odrębności i niezależności od procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych. Obowiązek posiadania procedury zgłoszeń wewnętrznych nie dotyczy jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 tys. mieszkańców, co nie oznacza, że jednostki te mogą dobrowolnie przyjąć na siebie ww. obowiązek. Owa dobrowolność będzie miała zastosowanie również do podmiotów, na których rzecz pracę zarobkową wykonuje mniej niż 50 osób.
Procedura zgłoszeń wewnętrznych
Procedura zgłoszeń wewnętrznych obowiązkowo musi regulować następujące zagadnienia: 1) wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, lub podmiot zewnętrzny, upoważnione przez podmiot prawny do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych; 2) sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych przez sygnalistę wraz z jego adresem korespondencyjnym lub adresem poczty elektronicznej, zwanym dalej „adresem do kontaktu”; 3) bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, upoważnione do podejmowania działań następczych, włączając w to weryfikację zgłoszenia wewnętrznego i dalszą komunikację z sygnalistą, w tym występowanie o dodatkowe informacje i przekazywanie sygnaliście informacji zwrotnej; funkcję tę może pełnić wewnętrzna jednostka organizacyjna lub osoba, o której mowa w pkt 1, jeżeli zapewniają bezstronność; 4) tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo; 5) obowiązek potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie; 6) obowiązek podjęcia, z zachowaniem należytej staranności, działań następczych przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę, o których mowa w pkt 3; 7) maksymalny termin na przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej, nieprzekraczający trzech miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego lub – w przypadku nieprzekazania potwierdzenia, o którym mowa w pkt 5 – trzech miesięcy od upływu siedmiu dni od dnia dokonania zgłoszenia wewnętrznego, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać informację zwrotną; 8) zrozumiałe i łatwo dostępne informacje na temat dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organów publicznych oraz – w stosownych przypadkach – do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
Ustawodawca zapewnił podmiotowi prawnemu możliwość uregulowania dodatkowych zagadnień związanych z procedurą zgłoszeń wewnętrznych, np.: możliwość rozszerzenia zakresu naruszeń mogących być przedmiotem zgłoszenia przez sygnalistę czy też wskazania, że informacja o naruszeniu prawa może być w każdym przypadku zgłoszona również do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organu publicznego z pominięciem procedury zgłoszeń wewnętrznych. Podmiot prawny musi pamiętać, że wdrożenie w życie procedury zgłoszeń wewnętrznych wymaga uprzedniej konsultacji z zakładową organizacją związkową albo przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy, gdy u pracodawcy nie działa zakładowa organizacja związkowa. Konsultacje mają trwać nie krócej niż pięć dni i nie dłużej niż 10 dni od dnia przedstawienia przez podmiot prawny projektu procedury. Z kolei procedura wchodzi w życie po upływie siedmiu dni od dnia podania do wiadomości osób wykonujących pracę w sposób przyjęty w danym podmiocie prawnym. Powyższe oznacza, że cały proces konsultacji powinien skończyć się najpóźniej 17 września br., tak aby procedura zgłoszeń wewnętrznych mogła obowiązywać już od 25 września br. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy). Uchybienie przed podmiot prawny obowiązkowi posiadania procedury zgłoszeń wewnętrznych albo ich ustanowienie z naruszeniem wymogów ustawy stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny do kwoty 5 tys. zł wymierzoną na podstawie Kodeksu wykroczeń.
Niezależnie od wyboru trybu zgłoszenia podmiot prawny potwierdza sygnaliście przyjęcie zgłoszenia w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, chyba że zgłaszający nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie. Zgłoszenie zewnętrzne, niezależnie od tego, czy wpłynie do organu publicznego czy Rzecznika Praw Obywatelskich, zostaje poddane wstępnej weryfikacji, która polega na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy informacji o naruszeniu prawa, oraz ustaleniu organu właściwego do podjęcia działań następczych. Z kolei organ publiczny przystępuje do rozpatrywania zgłoszenia, jeżeli jest w jego właściwości, Rzecznik Praw Obywatelskich przekazuje zaś zgłoszenie do właściwego organu. Sygnalista otrzymuje potwierdzenie otrzymania zgłoszenia niezwłocznie, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zgłoszenia. Sygnalista może złożyć wniosek o odstąpienie od wysyłania potwierdzenia.
Rozszerzenie systemu nieodpłatnej pomocy prawnej
Efektem zgłoszenia naruszenia prawa, w sytuacji jego potwierdzenia, będzie podjęcie przez podmiot prawny, jak i organ publiczny działań następczych w wyniku prawidłowego zgłoszenia. Działania te będą polegać na usunięciu skutków naruszenia prawa i zapobieganiu jego dalszemu wystąpieniu, np. poprzez wszczęcie kontroli, wszczęcie postępowania przygotowawczego. W tym celu podmiot prawny jest obowiązany w swojej procedurze określić bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej upoważnioną do podejmowania działań następczych, włączając w to weryfikację zgłoszeń i dalszą komunikację z sygnalistą.
Aby sprostać wyzwaniu nowej instytucji, ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie systemu nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego o pomoc sygnalistom. n
Źródło: uzasadnienie rządowego projektu ustawy
o ochronie sygnalistów (druk nr 317).
Ochrona sygnalistów – poradnik dla radców prawnych i jednostek samorządu radcowskiego
W ramach działań Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych powstał nowy poradnik dla radców prawnych. Dokument ten został stworzony z myślą o radcach prawnych, którzy muszą dostosować się do zmian wynikających z ustawy o ochronie sygnalistów.
