Pomoc prawna z urzędu to konstytucyjna gwarancja prawa do sądu – ale dla pełnomocników, którzy ją świadczą, coraz częściej staje się źródłem frustracji, a nie zawodowej satysfakcji. Niezmieniane przez lata stawki, nieprzejrzysty system wypłat i formalne absurdy powodują, że system wymaga nie kosmetyki, lecz głębokiej reformy. Dzięki długotrwałym i konsekwentnym działaniom samorządu radców prawnych, otwartym na dialog z Ministerstwem Sprawiedliwości, pojawiła się szansa na rozpoczęcie realnych prac nad nowym modelem systemu pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Instytucja pomocy prawnej świadczonej z urzędu gwarantuje realne prawo do sądu osobom, które z przyczyn ekonomicznych nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie profesjonalnej reprezentacji procesowej. Ustanowienie przez sąd pełnomocnika lub obrońcy z urzędu nie tylko niweluje ekonomiczne bariery dostępu do wymiaru sprawiedliwości, lecz również pozwala na zachowanie równowagi procesowej między stronami o odmiennym statusie majątkowym. W państwie prawa zapewnienie takiej formy wsparcia nie może być traktowane jako przywilej – to konstytucyjna gwarancja, wywodząca się z prawa do rzetelnego procesu.
Choć w społeczeństwie instytucja ta najczęściej kojarzona jest ze sprawami karnymi, jej znaczenie w postępowaniach cywilnych czy administracyjnych jest tak samo istotne. Nierówność w dostępie do specjalistycznej wiedzy prawnej może prowadzić do rzeczywistego uprzywilejowania jednej ze stron i podważać zaufanie obywateli do bezstronności i sprawiedliwości wymiaru sprawiedliwości.
W Polsce pomoc prawna z urzędu ma długą tradycję, sięgającą czasów przedwojennych. W okresie międzywojennym, wzorem systemu austriackiego, łączono ją z instytucją zwolnienia od kosztów sądowych w ramach tzw. prawa ubogich – kompleksowych rozwiązań chroniących osoby znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej. Przez wiele lat w postępowaniu cywilnym uzyskanie pełnomocnika z urzędu było uzależnione od uprzedniego przyznania zwolnienia od kosztów sądowych. Dopiero nowelizacja przepisów w 2010 r. zniosła to formalne powiązanie, umożliwiając osobom fizycznym staranie się o ustanowienie pełnomocnika z urzędu niezależnie od wcześniejszej decyzji sądu w przedmiocie kosztów.
Współcześnie system pomocy prawnej z urzędu nadal pełni funkcję niezbędnego narzędzia ochrony praw jednostki, szczególnie w kontekście rosnącej złożoności prawa oraz coraz bardziej sformalizowanych procedur sądowych. Jednak jego efektywność i sprawność działania wciąż pozostają przedmiotem krytycznej analizy i debaty – zarówno środowisk zawodowych, jak i – co napawa ostrożnym optymizmem – wśród decydentów publicznych.
„Zlecenie” od państwa, odpowiedzialność po stronie pełnomocnika
Podczas ostatniego, majowego posiedzenia Krajowej Rady Radców Prawnych odbyło się spotkanie z adw. Jackiem Różyckim – pełnomocnikiem Ministra Sprawiedliwości ds. kosztów pomocy prawnej. Pełnomocnik jednoznacznie potwierdził, że obecny system pomocy prawnej z urzędu oraz wynagrodzenia za tzw. urzędówki jest nieskuteczny i wymaga gruntownego, systemowego przemodelowania. To trafna diagnoza, potwierdzająca problemy, które od dawna są przedmiotem postulatów samorządów prawniczych.
Instytucja pomocy prawnej z urzędu, choć niekwestionowanie potrzebna, funkcjonuje w systemie, który nie przystaje do współczesnych realiów świadczenia profesjonalnych usług prawnych. W postępowaniu cywilnym nadal obowiązują rozwiązania wywodzące się z okresu międzywojennego, oparte na przekonaniu, że pomoc z urzędu to działalność pomocnicza względem zasadniczej praktyki zawodowej radców prawnych i adwokatów. Tymczasem współcześnie pełnomocnik z urzędu działa w ramach stosunku publicznoprawnego, w którym Skarb Państwa – jako zleceniodawca – powinien mieć obowiązek zapłaty godnego wynagrodzenia za należycie świadczoną pomoc prawną bez względu na wynik sprawy.
Dzisiejszy system jest niewydolny i nadmiernie obciąża pełnomocnika ryzykiem organizacyjnym i finansowym. Choć ustawy zawodowe jednoznacznie wskazują, że to Skarb Państwa ponosi koszty nieopłaconej pomocy prawnej, to mechanizm wypłaty wynagrodzenia uzależniony jest często od wcześniejszego wykazania bezskuteczności egzekucji wobec strony przegrywającej. Tę konstrukcję wprowadza akt podustawowy, co rodzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami rangi ustawowej.
Skutkiem tego są nie tylko opóźnienia, ale również sytuacje, w których pełnomocnik musi podejmować dodatkowe działania – np. prowadzić egzekucję przeciwko przeciwnikowi procesowemu lub w szczególnych przypadkach dochodzić należnych środków nawet od własnego klienta. To generuje konflikty i poczucie niespójności systemu, który z jednej strony zobowiązuje do działania w interesie osoby niezamożnej, a z drugiej nie zapewnia pełnej ochrony interesów pełnomocnika.
Obecna konstrukcja powoduje nieoczywisty paradoks – w niektórych przypadkach, z punktu widzenia interesu pełnomocnika, mniej ryzykowna finansowo okazuje się sytuacja, w której jego klient przegrywa sprawę. W takim bowiem przypadku wynagrodzenie wypłacane jest bezpośrednio przez Skarb Państwa, bez dodatkowych warunków.
Wszystko to składa się na obraz systemu, który nie zapewnia pełnej przewidywalności i stabilności w zakresie wynagradzania za pomoc prawną z urzędu. Nie oznacza to oczywiście, że pełnomocnicy pozostają bez wynagrodzenia – w większości przypadków środki są wypłacane. Problemem pozostaje jednak nadmierne obciążenie obowiązkami formalnymi i faktycznymi, które powinny spoczywać na państwie, a nie na osobie świadczącej publiczną usługę prawną.
Stawki, które zatrzymały się w czasie
Najwięcej emocji w środowisku prawniczym w kontekście urzędówek budzą jednak od kilkunastu już lat praktycznie niezmieniane stawki wynagrodzeń oraz zasady ich przyznawania czy egzekwowania. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, które określa wysokość wynagrodzenia pełnomocników ustanawianych z urzędu, w istocie jest systemem sztywnych ryczałtów, oderwanych zarówno od realiów rynkowych, jak i od stopnia złożoności poszczególnych spraw czy ich ciężaru gatunkowego.
Z jednej strony rozporządzenie to ma charakter pomocniczy – sąd może przyznać stawkę wyższą, jeśli uzna to za uzasadnione nakładem pracy pełnomocnika. Z drugiej jednak strony w praktyce sądów powszechnych obowiązuje zasada literalnego stosowania minimalnych wartości „z tabeli”, bez pogłębionej analizy nakładu pracy czy znaczenia sprawy. W rezultacie wielomiesięczna lub wieloletnia praca procesowa w sprawie o dużym stopniu skomplikowania może zostać wyceniona na kwotę nieadekwatną do realnego nakładu czasu i zaangażowania.
Warto przy tym przypomnieć, że jeszcze do niedawna istniała istotna dysproporcja między wysokością stawek wynagrodzenia przysługującego pełnomocnikom ustanowionym z urzędu a tymi, którzy działali z wyboru. Dopiero w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do ujednolicenia tych stawek i zrównania podstaw ich ustalania. Trybunał uznał wówczas, że różnicowanie wysokości wynagrodzenia w zależności od trybu ustanowienia pełnomocnika prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Była to zmiana o dużym znaczeniu systemowym, jednak przez środowiska zawodowe została potraktowana raczej jako wyrównanie rażącej niesprawiedliwości niż realna poprawa warunków wykonywania pomocy prawnej
z urzędu.
Problem nie tkwi wyłącznie w wysokości samych stawek, lecz także w braku jakiegokolwiek mechanizmu ich waloryzacji. W dobie inflacji i rosnących kosztów prowadzenia działalności zawodowej stawki sprzed kilkunastu lat coraz słabiej oddają wartość świadczonych usług. Tymczasem nie sposób oczekiwać od profesjonalnych pełnomocników, by bez względu na realia ekonomiczne podejmowali się spraw, które często wymagają nie tylko wysokiej wiedzy merytorycznej, ale również zaangażowania czasowego i organizacyjnego.
Środowiska samorządowe – zarówno radcowskie, jak i adwokackie – od lat postulują zmianę tego stanu rzeczy. Taki mechanizm pozwoliłby na automatyczne i proporcjonalne dostosowywanie stawek do zmian gospodarczych, bez potrzeby każdorazowej interwencji ustawodawcy.
Nowelizacje rozporządzeń: krok w dobrą stronę, ale wciąż zbyt mały
W ostatnim czasie Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło działania zmierzające do podniesienia części stawek wynagrodzenia za czynności radców prawnych i adwokatów – zarówno tych należnych z wyboru, jak i z urzędu. Jedna nowelizacja rozporządzeń już weszła w życie, a kolejna, zawierająca dalsze korekty, została zapowiedziana do wdrożenia od przyszłego roku. Niewątpliwie mamy do czynienia ze zmianą podejścia resortu, a kierunkowe podwyżki – obejmujące w niektórych przypadkach wzrost stawek o 50% lub 100% – należy ocenić pozytywnie jako długo wyczekiwany sygnał otwarcia na postulaty środowisk prawniczych.
Niemniej jednak zaproponowane zmiany mają charakter wycinkowy. Obejmują niewielką część kategorii spraw – co stanowi kilkanaście procent spośród ponad 150 pozycji zawartych w rozporządzeniach regulujących wysokość wynagrodzenia.
Zastrzeżenia budzi także brak jednoznacznego uzasadnienia, według jakich kryteriów wybrano akurat te kategorie spraw do objęcia podwyżką. W projektach nie wskazano, czy przyjęto za punkt odniesienia nakład pracy, czasochłonność, stopień złożoności sprawy czy może inne mierzalne wskaźniki. Co istotne – projektodawca nie odwołał się również do wzrostu poziomu wynagrodzeń ogólnokrajowych ani do danych o inflacji, które obrazują rzeczywistą zmianę siły nabywczej pieniądza na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat.
Nowelizacje te, choć ważne i potrzebne, nie modyfikują fundamentalnych założeń systemu – nadal opiera się on na sztywnych stawkach oderwanych od realnego nakładu pracy, kosztów prowadzenia sprawy i specyfiki danej kategorii spraw.
Z tych względów środowisko radców prawnych traktuje dokonane i planowane zmiany jako pierwszy, lecz wyłącznie symboliczny krok w stronę koniecznych reform.
Postulaty samorządu radców prawnych: między reakcją a reformą
Jak podkreślają przedstawiciele samorządu radców prawnych, działania podejmowane w obszarze pomocy prawnej świadczonej z urzędu powinny mieć charakter konsekwentny, wielotorowy i ukierunkowany nie tylko na rozwiązywanie problemów bieżących, ale przede wszystkim na doprowadzenie do trwałej, systemowej reformy. Celem tych działań jest ukształtowanie systemu, który zapewni radcom prawnym stabilność i przewidywalność wykonywania obowiązków z urzędu, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad godziwego wynagrodzenia za ich pracę.
Wśród najważniejszych i najczęściej ponawianych postulatów samorządu radców prawnych znajdują się:
l Zmiana modelu przyznawania prawa do pomocy prawnej z urzędu i odejście od jego sądowego charakteru
Problemem obecnego systemu jest obciążenie sądów obowiązkiem badania sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o pomoc prawną z urzędu. Samorząd postuluje rozważenie przekazania tej kompetencji poza sądy – np. do wyspecjalizowanych jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów administracji publicznej. Takie rozwiązanie mogłoby zwiększyć dostępność pomocy prawnej, usprawnić postępowanie i odciążyć sądy od zadania, które ma charakter stricte weryfikacyjno-organizacyjny, a nie jurysdykcyjny.
l Ustawowe uregulowanie zasad wynagradzania pełnomocników z urzędu
Obecnie kwestie te określane są jedynie w aktach wykonawczych, co czyni system niezwykle niestabilnym i podatnym na polityczne lub administracyjne „zamrożenie”. Tylko ustawa może zagwarantować odporność systemu na arbitralne decyzje i zapewnić długofalową przewidywalność.
l Wyraźne wskazanie Skarbu Państwa jako jedynego płatnika
To najważniejszy postulat, który powraca od lat. Samorząd domaga się, by Skarb Państwa ponosił koszty nieopłaconej pomocy prawnej w każdym przypadku – niezależnie od wyniku sprawy czy przebiegu egzekucji. Takie rozwiązanie byłoby wreszcie zgodne z ustawami samorządowymi.
l Urealnienie wysokości stawek i wprowadzenie mechanizmu ich automatycznej waloryzacji
Obowiązujące stawki, w wielu przypadkach niezmieniane od kilkunastu lat, nie odpowiadają realiom współczesnego rynku usług prawnych. Samorząd postuluje ich dostosowanie do aktualnych warunków wykonywania zawodu radcy prawnego – z uwzględnieniem kosztów prowadzenia kancelarii, poziomu specjalizacji, nakładu pracy oraz porównywalnych stawek funkcjonujących na rynku. Proponuje się jednocześnie powiązanie wysokości stawek z obiektywnymi wskaźnikami ekonomicznymi, takimi jak przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, wynagrodzenie minimalne lub wskaźnik inflacji. Tylko mechanizm waloryzacyjny jest w stanie zapewnić trwałość, przewidywalność i profesjonalny wymiar systemu wynagradzania pełnomocników z urzędu.
l Wprowadzenie wypłat cząstkowych (etapowych lub zaliczkowych)
Obecna konstrukcja przewiduje jednorazową wypłatę wynagrodzenia po zakończeniu całego postępowania. W sprawach trwających wiele miesięcy lub lat prowadzi to do sytuacji, w której radcowie prawnicy de facto kredytują działalność państwa ze środków własnych. Postulowane jest zastąpienie tego rozwiązania systemem zaliczek lub wypłat cząstkowych – przyznawanych po zakończeniu określonych etapów postępowania.
l Ustawowe prawo do odsetek ustawowych w razie opóźnień
Samorząd proponuje wprowadzenie obowiązku zasądzania odsetek w przypadku nieterminowej wypłaty wynagrodzenia za sprawy z urzędu – na wzór odsetek za opóźnienie w zwrocie kosztów zastępstwa procesowego. Ma to charakter nie tylko motywujący wobec sądów i administracji, ale również symboliczny – pokazuje, że praca pełnomocników z urzędu jest pełnowartościowym świadczeniem usług prawnych.
l Oddzielne orzeczenia o kosztach pomocy z urzędu
Wśród postulatów znajduje się również propozycja, by orzekanie o wynagrodzeniu za pomoc prawną z urzędu następowało w osobnym postanowieniu, wydawanym po zakończeniu sprawy w instancji. Pozwoliłoby to na wcześniejsze uprawomocnienie się takiego orzeczenia – niezależnie od ewentualnego zaskarżenia wyroku – i tym samym przyspieszyłoby proces wypłaty wynagrodzenia.
Wszystkie te postulaty łączy jeden wspólny mianownik: przekonanie, że pomoc prawna z urzędu to nie akt łaski państwa, lecz jego obowiązek konstytucyjny. I jak każdy obowiązek musi on być realizowany w sposób rzetelny, przejrzysty i respektujący prawa tych, którzy go wykonują.
Działania na wielu poziomach
Dzięki zaangażowaniu samorządu radców prawnych zespół roboczy przy Ministerstwie Sprawiedliwości – który ma opracować założenia ustawowej reformy systemu pomocy prawnej z urzędu – został powołany jeszcze przed wakacjami, a nie, jak pierwotnie planowano, jesienią. To sygnał otwartości resortu na dialog i współpracę z przedstawicielami zawodów prawniczych. Co równie ważne, Krajowa Izba Radców Prawnych została zaproszona do udziału w pracach tego zespołu nie tylko jako podmiot opiniujący, lecz jako równoprawny partner merytoryczny. Taki model uczestnictwa daje realną szansę na wprowadzenie rozwiązań, które będą odpowiadały zarówno potrzebom praktyki, jak i konstytucyjnym gwarancjom prawa do sądu.
Choć powołanie zespołu roboczego to krok we właściwym kierunku, samorząd nie ogranicza się wyłącznie do oczekiwania na jego efekty. Równolegle podejmowane są konkretne inicjatywy, których celem jest poprawa obecnej sytuacji w ramach dostępnych już instrumentów prawnych.
W ostatnim czasie Prezes Krajowej Rady Radców Prawnych Włodzimierz Chróścik skierował apel do 394 prezesów sądów powszechnych i administracyjnych o szersze wykorzystywanie mechanizmu przewidzianego w § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu. Przepis ten umożliwia – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – podwyższenie wynagrodzenia nawet do 600% stawki podstawowej.
Samorząd podkreśla, że do czasu wdrożenia kompleksowych reform należy konsekwentnie sięgać po już istniejące rozwiązania, które pozwalają na bardziej adekwatną wycenę pracy radcy prawnego. Apel spotkał się z pozytywnym odbiorem – z otrzymanych odpowiedzi od prezesów sądów wynika zrozumienie dla przedstawionych argumentów oraz deklaracja jego rozpowszechnienia wśród sędziów.
Podkreślania wymaga, że działania w tym zakresie prowadzą również okręgowe izby radców prawnych – ich organy i dziekani wielu rad rozpoczęli cykl bezpośrednich spotkań z prezesami sądów na terenie całego kraju. Rozmowy koncentrują się na rzeczywistych uwarunkowaniach świadczenia pomocy prawnej z urzędu i potrzebie bardziej realistycznego podejścia do wyceny pracy pełnomocników.
Oczekiwania są jasne – czas na konkretne decyzje
Przedstawiciele samorządu radców prawnych wielokrotnie podkreślali, że bez trwałych, systemowych rozwiązań nie sposób zapewnić stabilności i przewidywalności w zakresie świadczenia pomocy prawnej z urzędu. Dopóki mechanizmy wynagradzania pełnomocników będą oparte na prowizorycznych i łatwych do zmiany podstawach, trudno będzie mówić o realnym szacunku dla tej istotnej roli zawodowej.
Oczekiwania środowiska są jasne: potrzebne są zmiany, które będą trwałe, odporne na polityczne koniunktury i odpowiadające współczesnym realiom wykonywania zawodu. Jeśli zapowiedziane działania nie nabiorą tempa i nie przełożą się na konkretne rezultaty – nie można wykluczyć, że samorząd będzie musiał rozważyć sięgnięcie po bardziej stanowcze środki odpowiednie do skali i wagi problemu.
PIOTR OLSZEWSKI
radca prawny
